II GW 167/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 5 lipca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Wieruszowskim w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Wieruszowskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

I

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2023 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 28 listopada 2023 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Wieruszowskiego przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia A sp. z o.o. w D. o nabyciu pojazdu o nr rej. EWE [...], zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988; dalej: prd).

W uzasadnieniu wniosku Starosta Powiatu Wrocławskiego wskazał, że przekazanie ww. zawiadomienia o nabyciu pojazdu o nr rej. EWE [...] przez Starostę Powiatu Wieruszowskiego było wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż o właściwości organu nie decyduje art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: kpa), który wyznacza – jako kryterium dla ustalenia właściwości – miejsce zamieszkania (siedziby) strony dokonującej zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, że zawiadomienie o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 kpa, ale stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa). Zdaniem wnioskodawcy, przepis art. 21 kpa nie jest zatem wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii, co oznacza, że przekazanie wniosku na podstawie art. 65 kpa było błędne. Zdaniem Starosty Powiatu Wrocławskiego obowiązek właściciela polegający na zawiadomieniu starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji.

II

W odpowiedzi na wniosek Starosta Wieruszowski wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, ze względu na miejsce siedziby podmiotu zgłaszającego nabycie pojazdu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ppsa w związku z art. 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość.

Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20, 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, 9 września 2021 r., sygn. akt II GW 48/21, 23 września 2021 r., sygn. akt II GW 43/21, z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 86/22; dostępne w CBOSA). Przyjęto w nich, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu.

Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem sporu mogą być również spory pomiędzy organami o właściwość (kompetencje) organów dotyczące czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 ppsa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi podstawę do rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny o takich sporach.

W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa, natomiast mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a to daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że art. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1394; dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2024 r., wprowadził zmiany do ustawy Prawo o ruchu drogowym, m.in. w zakresie art. 78 ust. 2 pkt 1 prd. Jednakże zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej w przypadku gdy pojazd został: 1) sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, 2) sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 3) nabyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w zaistniałym sporze o właściwość, dlatego zastosowanie w sprawie znajdą przepisy ustawy Prawa o ruchu drogowym w dotychczasowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę (prezydenta) o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 kpa, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest zatem stwierdzenie, że przepisy kpa nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.

Jak już zaznaczono Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. W myśl art. 73 ust. 1 prd rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania, wydając decyzję o rejestracji pojazdu, dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne i jest to organ rejestrujący, jak wynika też z dalszych jednostek wspomnianego artykułu. Jest to istotne, gdyż na mocy § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1849 ze zm.; dalej rozporządzenie z 31 sierpnia 2022 r.), w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. – Instrukcji w sprawie rejestracji, czasowej rejestracji i wyrejestrowania pojazdów, w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu, przy czym przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei na mocy ust. 2 § 4 ww. załącznika nr 1 w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego, gdy właściciel nie wnioskuje o jego rejestrację, organ rejestrujący: zamieszcza na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło nabycie pojazdu, adnotację o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o nabyciu pojazdu nr rej. ... ", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, wykonuje kserokopię dokumentu, po czym zwraca go właścicielowi pojazdu, jeżeli zawiadomienie o nabyciu dokonane zostało przez właściciela osobiście w organie rejestrującym (pkt 1); przyjmuje kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło nabycie pojazdu, i zamieszcza na tej kopii adnotację o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o nabyciu pojazdu nr rej. ...", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, jeżeli zawiadomienie o nabyciu zostało przesłane za pośrednictwem operatora pocztowego (pkt 2); zamieszcza dane i informacje zawarte w dokumencie, o którym mowa w ust. 1 i 2, w bazie danych i odpowiednio przekazuje je do centralnej ewidencji pojazdów (pkt 3).

Ponadto w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2022 r. dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu, oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.

Z powyższych uregulowań wynika więc, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego należy składać do organu rejestracyjnego, czyli do tego, w którym pojazd został zarejestrowany.

W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o nabyciu pojazdu o nr rej. EWE [...] w niniejszej sprawie jest Starosta Wieruszowski.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.