II GW 32/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 20 lutego 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy a Burmistrzem R. w przedmiocie przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza R. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Prezydent Miasta Częstochowy (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie), wnioskiem z 20 lutego 2024 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a "Wójtem Gminy Rozprza – Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Rozprzy", poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie, o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej K. J. (dalej zwanego świadczeniobiorcą), jako osoby nieubezpieczonej.

Świadczeniobiorca, w dniach od 28 października 2023 r. do 29 października 2023 r., przebywał na Szpitalnym Oddziale Ratunkowym przy ul. [...] w Częstochowie gdzie podał, że jego miejscem zamieszkania jest Mierzyn.

W toku prowadzonych czynności OPS w Rozprzy ustalił, że świadczeniobiorca nie przebywa pod adresem: Mierzyn, ul. C. 22, gdyż powyższy adres nie istnieje, a właściwy adres to: Niechcice, ul. C. 22. Jednocześnie organ ten ustalił, że ww. nie przebywa na terenie miejscowości Niechcice, a obecny adres jego pobytu jest nieznany.

W związku z powyższym Ośrodek Pomocy Społecznej w Rozprzy, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572). uznał, że jest niewłaściwym do rozpoznania wniosku i przekazał sprawę do MOPS w Częstochowie, jako do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.

W ocenie wnioskodawcy – Prezydenta Miasta Częstochowy, powyższe stanowisko jest błędne, gdyż z systemu rejestrów państwowych jednoznacznie wynika, że świadczeniobiorca był zameldowany w Niechcicach przy ul. C. 22, w gminie Rozprza, a ostatnia aktualizacja danych dokonana została w dniu 16 czerwca 2023 r. Świadczeniobiorca nigdy nie zmieniał adresu zameldowania na stałe lub na pobyt czasowy. Ponadto na podstawie kodu terytorialnego wystawcy dowodu osobistego świadczeniobiorcy ustalono, że powyższy dokument wydany został przez Wójta Gminy Rozprza w dniu 14 stycznia 2019 r.

Prezydent Miasta Częstochowy zaznaczył również, że z elektronicznego systemu informacyjnego wynika, że świadczeniobiorca, w latach: 2020-2021, zwracał się z wnioskiem do OPS w Rozprzy, o przyznanie mu pomocy z funduszy społecznych, a zatem przebywał na terenie ww. gminy.

W wyniku podjętych działań ustalono, że świadczeniobiorca nigdy nie mieszkał w Częstochowie. W miejscu, w którym doszło do zdarzenia i wezwana została pomoc medyczna, tj. pod adresem: Częstochowa, ul. R. 15, znajduje się obiekt dyskontu, więc nie można uważać, że stanowił on jego miejsce zamieszkania lub pobytu.

Według Prezydenta Miasta Częstochowy sprawa powinna być rozpatrzona przez organ właściwy, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Burmistrz Rozprzy (aktualnie organem wykonawczym Gminy Rozprza nie jest, jak to błędnie wskazano we wniosku, Wójt Gminy Rozprza, lecz Burmistrz Rozprzy), w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Częstochowy stwierdził, że to Prezydent Miasta Częstochowy jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku.

Powołując się na art. 21 K.p.a. Burmistrz Rozprzy stwierdził, że to, iż nie można ustalić miejsca zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy nie oznacza braku takiego miejsca na terenie kraju. Dodał również, że nie stwierdzono, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną - ma bowiem możliwość powrotu do rodzinnego domu, gdzie zamieszkuje jego brat.

Burmistrz Rozprzy zaznaczył także, że nie wpłynęło pismo ze schroniska czy noclegowni dla osób bezdomnych o odpłatność za pobyt w nich świadczeniobiorcy. Sprawa należy więc do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Świadczeniobiorca został przywieziony do szpitala z adresu: Częstochowa, ul. R. 15, tak więc organem właściwym do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest więc Prezydent Miasta Częstochowy - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09 – wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 P.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy - Dyrektor MOPS w Częstochowie uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniobiorcy, przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi – Burmistrzowi Rozprzy. Ten jednak również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy. W związku z tym Prezydent Miasta Częstochowy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie – jak wynika to z uzasadnienia wniosku – o wskazanie Burmistrza Rozprzy, omyłkowo nazwanego Wójtem Gminy Rozprza, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W odpowiedzi na wymieniony wniosek, Burmistrz Rozprzy wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Częstochowy, jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii podkreślić należy, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146, dalej zwanej u.s.o.z.), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 – wszystkie dost. w CBOiS).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił wyrażany w przywołanych postanowieniach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. stanowi lex specialis w relacji do przepisów K.p.a., jednakże nie reguluje on kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest także podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i ust. 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.s.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw do tego, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu.

W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności należy odwołać się do przepisów K.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie K.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo, w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.s.o.z., to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i § 2 K.p.a.

Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i § 2 K.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.s.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis K.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy K.p.a., ani przepisy u.s.o.z. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika to z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.s.o.z., jest Burmistrz Rozprzy.

W ich świetle nie ulega bowiem wątpliwości, iż aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy nie jest znane. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż zamieszkuje on, czy też kiedykolwiek rzeczywiście zamieszkiwał w Częstochowie. Tego rodzaju faktów nie sposób jest wywieść z tego, że świadczeniobiorcy w Częstochowie była udzielana pomoc medyczna, bądź z tego, że na terenie tego miasta nastąpiło zdarzenie pociągające za sobą konieczność jej udzielenia.

Na podstawie okoliczności sprawy nie można również stwierdzić, że świadczeniodawca ma obecnie miejsce zamieszkania na terenie miasta Rozprza czy też gminy Rozprza. Niemniej jednak na podstawie bezspornych w sprawie okoliczności można wywieść iż w przeszłości zamieszkiwał on w miejscowości leżącej na terenie gminy Rozprza, gdzie był zresztą zameldowany. Wprawdzie brak jest podstaw do utożsamiania miejsca zamieszkania danej osoby z miejscem jej zameldowania, niemniej jednak ten ostatni fakt, w okolicznościach niniejszej sprawy, dodatkowo potwierdza niekwestionowane miejsce zamieszkiwania świadczeniobiorcy w przeszłości.

Burmistrz Rozprzy nie podważał argumentu, że świadczeniobiorca w przeszłości zamieszkiwał na terenie gminy Rozprza, dążył jedynie do wykazania, że obecnie jego miejsce zamieszkania, które cały czas pozostaje nieznane, znajduje się w innej miejscowości, wymagającej jednakże ustalenia.

Z tym stwierdzeniem nie sposób się jednak zgodzić, gdyż z wywiadu przeprowadzonego ze świadczeniobiorcą wynika, że nie deklarował on aktualnego adresu, natomiast wskazywał adres zamieszkania pod którym mieszkał w przeszłości, a który to adres znajduje się na terenie gminy Rozprza.

Tak więc to właśnie ten fakt uzasadnia stwierdzenie, że za organ właściwy do ustalenia dla świadczeniobiorcy prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, uznać należy Burmistrza Rozprzy.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że Burmistrz Rozprzy, akcentując możliwość powrotu świadczeniobiorcy do domu rodzinnego, niejako w sposób pośredni potwierdził nie tylko to, że był to w przeszłości jego adres zamieszkania, ale także ciągle istniejący aktualny - potencjalny jego związek z tym miejscem. To zaś w kontekście zaprzeczenia przez ten organ bezdomności świadczeniobiorcy potwierdza jedynie to, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Miejskiego Szpitala Zespolonego w Częstochowie jest Burmistrz Rozprzy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.