II GW 40/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Gminy Kozienice z dnia 31 marca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Kozienice a Burmistrzem Gminy Warka w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Warka jako organ właściwy w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

I.

Wnioskiem z 31 marca 2023 r. Burmistrz Gminy Kozienice wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy Warka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Kozienicach o wydanie decyzji o prawie do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych dla A.G. (dalej jako świadczeniobiorca) zgodnie z art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. poz. 2135).

Jak wyjaśnił, SPZZOZ w Kozienicach wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warce z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie do bezpłatnych świadczeń przysługujących świadczeniobiorcy, załączając jednocześnie kwestionariusz Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego cz. I jak i komplet dokumentów, a także wskazując adres zamieszkania podany przez zainteresowanego - ul. C. [...], 05-660 Warka.

Organ, do którego wpłynął wniosek SPZZOZ, uznał się jednak za niewłaściwy wskazując, że świadczeniobiorca nie posiada adresu zamieszkania na terenie Gminy Warka. Podał, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną, a ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały to P. [...], gmina Szprotawa, woj. lubuskie. Przekazał w związku z tym wniosek zawiadomieniem z 21 marca 2023 r. znak PŚ.424.40.2023 Burmistrzowi Gminy Kozienice do załatwienia zgodnie z właściwością, powołując się na art. 21 §2 k.p.a.

Burmistrz Gminy Kozienice zwrócił uwagę, że analiza dokumentów wskazała, że centrum aktywności życiowej świadczeniobiorcy to Warka. Pod adresem w tej gminie koncentrują się jego interesy osobiste i tam zostały dostarczone dokumenty.

Nieprawdą jest jakoby świadczeniobiorca nie posiadał adresu zamieszkania na terenie Gminy Warka. Podczas przeprowadzania w dniu 10 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego A.G. podał miejsce zamieszkania właśnie w Warce ul. C. [...]. Pracownik przeprowadzający wywiad ustalił, że od przeszło 7 lat przebywa i mieszka na terenie gminy Warka. Ponadto mężczyzna legitymuje się dowodem osobistym wydanym przez Burmistrza Gminy Warka z 6 lutego 2017 r. oraz podpisał oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia, iż zamieszkuje pod wskazanym przez siebie adresem. Jego trudna sytuacja życiowa nie może być podstawą do stwierdzenia, że jest osobą bezdomną i nie zamieszkuje na terenie Gminy Warka, jeżeli przeczą temu przedstawione w sprawie dowody.

Decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy wydaje w trybie art. 54 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Tak też "podstawową" właściwość określa art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. Ani ustawa ani k.p.a. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odnieść się do przepisów Kodeksu cywilnego - art. 25.

II.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Gminy Warka wyjaśnił, że A.G. nie posiada adresu zamieszkania na terenie gminy Warka. Pod adresem, który wskazał znajduje się pustostan. Wejście do budynku zabezpieczone jest kłódką z łańcuchem, dlatego nie ma możliwości sprawdzenia warunków mieszkaniowych wewnątrz budynku. Na podstawie oględzin budynku od zewnątrz stwierdzono, że nie jest zamieszkały. Ponadto wokół budynku rosną w sposób niekontrolowany drzewa i krzewy - posesja jest zarośnięta, otoczona poprzerywaną siatką ogrodzeniową. Podczas rozmowy z sąsiadami ustalono, że w budynku nikt nie mieszka i jest on prawdopodobnie własnością banku - nie ustalono jednak którego.

A.G. jest zatem osobą bezdomną. Jak zaś stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej " w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Świadczeniobiorca nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Gminy Warka i fakt wydania dowodu osobistego przez Burmistrza Gminy Warka nie daje przesłanek do uznania ww. za mieszkańca Gminy. Jak ustalono w Urzędzie Miasta w Warce ostatnim adresem stałego zameldowania A.G. są P. [...], gm. Szprotawa, woj. lubuskie.

Ponadto, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ gminy według miejsca zamieszkania strony. W przypadku osób bezdomnych właściwość miejscową organu reguluje art. 21 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. post. NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia to kryterium.

IV.

W analizowanej sprawie źródłem negatywnego sporu o właściwość było to, że działający z upoważnienia Burmistrza Gminy Warka - MGOPS uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu - w jego ocenie - organowi.

Również Burmistrz Gminny Kozienice uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie.

Odnosząc się zatem do istoty sporu należy przede wszystkim wskazać na właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, jaką uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego stanowiło przy tym przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeszłości. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną w istocie linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Słuszne jest również stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Uwzględniając powyższe wywody wskazać wypada, że z okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza z dokumentów podpisanych przez samego świadczeniobiorcę wynika wprost, że wskazany przez niego adres zamieszkania to ul. C. [...], 05-660 Warka. Oświadczenia złożonego w tym zakresie nie może modyfikować przeprowadzone przez Burmistrza Gminy Warka "postępowanie wyjaśniające", mające wskazywać na niewątpliwą bezdomność świadczeniobiorcy. Pod wskazanym adresem rzeczywiście istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny (jak wynika ze zdjęć). Skoro tak, to oświadczeniu świadczeniobiorcy nie można zarzucić oczywistej nieprawdy, z którą mielibyśmy do czynienia wtedy, gdyby pod podanym przez niego adresem nie było w ogóle jakiejkolwiek zabudowy umożliwiającej zamieszkiwanie. To zaś, że ona istnieje, jest jednak zamknięta i w nie najlepszym stanie technicznym, podobnie jak działka, nie świadczy jeszcze o bezdomności świadczeniobiorcy, bądź braku możliwości wskazania tego adresu jako miejsca zamieszkania (wystarczy wszak sama miejscowość). Organ, do którego wpłynęło żądanie nie może, podejmując działania sprawdzające, w istocie przesądzać o czyjejś bezdomności.

W związku z tym, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest Burmistrz Gminy Warka.

Jeżeli świadczeniobiorca oświadcza, że miejscem jego zamieszkania jest wskazany adres na terenie Gminy Warka, to organ - jakkolwiek uprawniony jest do weryfikacji prawdziwości tego oświadczenia - nie może działać w sposób oczywisty wbrew niemu. Niezadowalający stan techniczny budynku i nieruchomości gruntowej nie jest podstawą do uznania, że zerwana została więź zamieszkiwania przez świadczeniobiorcę w Warce. Takie stanowisko nie uwzględnia niestety naturalnej okoliczności, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego) organy mają do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.