II GW 75/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy K. z dnia 6 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta (...) w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 6 czerwca 2023r. Wójt Gminy Kramsk wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo A. Ż. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wskazał, że 10 marca 2023r. wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia w formie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla J. A. Ż., miejsce stałego meldunku; (...). Natomiast z przesłanej dokumentacji wynika, że A. Ż. w okresie od 17 lutego 2023r. do 19 lutego 2023r. przebywał w Szpitalu P. (...).

W odpowiedzi Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie wniosku, ewentualnie zobowiązanie wnioskodawcy do dokonania czynności postępowania niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy o właściwość tj. przeprowadzenia za pośrednictwem podległej jednostki organizacyjnej ds. pomocy społecznej wywiadu środowiskowego pod adres: (...), a następnie wskazanie organu właściwego dla prowadzenia sprawy na podstawie ustaleń z tego wywiadu. Podkreślił, że Wójt Gminy Kramsk przedwcześnie, a przez to bezzasadnie wdał się w spór kompetencyjny. Podzielając i nie kwestionując ustaleń i twierdzeń w zakresie stanu prawnego niniejszej sprawy wskazał, że kwestią wymagającą przeprowadzenia czynności postępowania jest ustalenie stanu faktycznego, który nie został wyjaśniony, a mógł tego dokonać ze względu na właściwość miejscową wyłącznie wnioskodawca. Zdaniem uczestnika, wejście w spór kompetencyjny nie było potrzebne, gdyż wystarczyło, aby jednostka pomocy społecznej wykonała podstawową czynność jaką w tym wypadku byłoby przeprowadzanie pod wskazywanym adresem wywiadu środowiskowego, który ujawniłby czy jest to adres zamieszkania A. Ż., a jeśli nie to mogłoby pozwolić ustalić adres właściwy lub stan bezdomności.

Podkreślił, że choć adres meldunkowy nie jest równoważny adresowi zamieszkania to stanowi on poważne wskazanie, że dana osoba przebywa w danej lokalizacji, którą to okoliczność należy każdorazowo zweryfikować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek należało oddalić, ponieważ organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia organu właściwego do jego rozpoznania.

Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).

Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa A. Ż. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021r., poz. 1285 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach").

Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022r., poz. 1360 ze zm.; dalej: "k.c."), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA z: 20 września 2016r., sygn. akt I OW 133/16 i 29 listopada 2016r., sygn. akt II GW 25/16, 27 września 2022r., sygn. akt II GW 54/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021r., poz. 2268), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Do zastosowania tego ostatniego przepisu może jednak dojść po tym, gdy w wyniku skrupulatnego postępowania nie udało się ustalić organu właściwego wg miejsca zamieszkania zainteresowanego.

Z akt sprawy wynika, że Szpital (...)wniósł o potwierdzenie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej przez A. Ż., z uwagi na jego hospitalizację. Jako adres zamieszkania wnioskodawca podał (...), który to adres zainteresowany podał w placówce medycznej.

Wobec tego wnioskodawca powinien, przed złożeniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podjąć starania w celu ustalenia, gdzie zamieszkuje A.Ż., a następnie uwzględnić tę okoliczność przy ustalaniu, jaki organ powinien wydać decyzję o potwierdzeniu jego prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotne. Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło.

Z załączonych do wniosku dokumentów nie wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, gdzie zamieszkiwał A. Ż. i czy jest osobą bezdomną.

Powyższe spowodowało, że Sąd nie miał wystarczających danych, aby wskazać organ właściwy spośród tych, które pozostawały w sporze.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.