II GW 83/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta (...) z dnia 14 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta (...) a Prezydentem R. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta R. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634) oraz art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r.,poz. 775 ze zm.). Prezydent m.st. Warszawy wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Rzeszowa, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Szpitala (...) z 2 marca 2023r. w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczącego J. C..

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 9 marca 2023r. z J. C. ustalono, że ww, przebywała w Szpitalu (...). J. C. pozostawała osobą bezdomną, jak podawała od połowy lutego 2023r., odkąd wróciła zza granicy, jest panną, nie posiada dzieci. Przez około 20 lat mieszkała w Niemczech. Jest zameldowana na pobyt stały w Rzeszowie, ul. (...). Przez jakiś czas wynajmowała pokój w hostelu w R.. Przed przyjęciem do Szpitala nie posiadała miejsca zamieszkania, przebywała w noclegowni dla osób bezdomnych przy ul. (...). Nie wskazała żadnego: miejsca zamieszkania na terenie Warszawy. Jako adres do korespondencji w Warszawie, wskazała (...). Pod powyższym adresem znajduje się Fundacja (...).

Ponadto wskazano, że J. C. od dłuższego czasu nie korzysta z pomocy fundacji, która nie dysponuje żadnymi danymi kontaktowymi. Jak ustalono obecnie jej miejsce pobytu pozostaje nieznane. Ponadto J. C. dokonywała rejestracji w Urzędzie Pracy na terenie Miasta Rzeszowa, gdzie jako adres do zamieszkania wskazała Rzeszów, ul. (...) oraz adres do korespondencji 35-301 Rzeszów, ul. (...).

Podkreślono, że z dokonanych ustaleń wynika, że J. C. nie zamieszkuje obecnie pod wskazanym adresem w Rzeszowie ul. (...), pozostając osobą bezdomną, przebywającą w rożnych miejscach, niemniej jednak wskazany wyżej adres jest jej ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł o wskazanie Prezydenta m. st. Warszawy jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku Szpitala (...) w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dotyczącego J. C.. W uzasadnieniu wskazał, że J. C. posiada zameldowanie w Rzeszowie, ul. (...), jednak pod wskazanym adresem nie zamieszkuje od około 20 lat i nie zamierza ponownie zamieszkać. Przez około 20 lat przebywała w Niemczech i ponownie zamierza wyjechać za granicę. Do Polski wróciła z końcem stycznia bieżącego roku. Nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Polski, jest osobą bezdomną i przebywa na terenie miasta Warszawy. W okresie poprzedzającym udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przebywała w noclegowni dla osób bezdomnych przy ul. (...) w Warszawie. Jako adres do korespondencji wskazała: Warszawa, Al. (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest negatywnym sporem o właściwość i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo J. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020r., sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020r., sygn. akt II GW 30/19; 27 maja 2022r., sygn. akt II GW 3/22; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Orzekający w rozpoznawanej sprawie skład NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej"), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.

W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.

W rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie miejsca aktualnego zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu. W tej sytuacji przyjąć zatem należy, że właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania. Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest i ma być głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012r., sygn. akt I OW 100/12; https://cbois.nsa.gov.pl/).

Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy że - jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie - ostatnie miejsce zamieszkania J. C., potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, to Rzeszów, ul. (...).

W tym stanie rzeczy organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Rzeszowa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.