II OSK 114/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 604/20 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr WI-I.7840.7.99.2019.EG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 604/20 oddalił skargę A. M. (dalej jako "Skarżąca") na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak WI-I.7840.7.99.2019.EG w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Starosta Krakowski decyzją z 16 kwietnia 2019 r. nr AB.III- W.1.463.2019, znak: AB.III-W.6740.1.1073.2018.MM, zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestorów M. i S. W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, energii elektrycznej, z instalacjami wewnętrznymi po zewnętrznym obrysie budynku: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej do projektowanego zbiornika szczelnego, elektryczną (wiz) oraz dojście i dojazd na działce nr [...] w miejscowości W., gmina Z.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 maja 2019 r.

We wniosku z 28 lipca 2019 r. do Starosty Krakowskiego (data wpływu 29 lipca 2019 r.) skarżąca wskazała w szczególności, że sprawa dotyczy pozwolenia na budowę znak: AB.I11-W 6740 1.1073.2018.MM z dnia 16 kwietnia 2019 r. Ponieważ przed wydaniem pozwolenia jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a., zachodzą podstawy do wznowienia postępowania przed organem I instancji.

Starosta Krakowski zakwalifikował powyższy wniosek jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr AB.111-W.1.463.2019, i po jego rozpoznaniu postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r., znak AB.lII-W.6740.4.14.2019.MA, działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej K.p.a.), odmówił wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni nie zachowała terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania. W dniu 10 maja 2019 r. wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji pozwolenia na budowę i projektu zagospodarowania działki (...) dotyczącej M. W.. Dokumenty wskazane we wniosku zostały udostępnione wnioskodawczyni w dniu 17 maja 2019 r. W dniu 29 lipca 2019 r. został złożony wniosek o wznowienie postępowania, w którym wnioskująca nie podała terminu kiedy dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyżej przedstawionych informacji organ ustalił, że wnioskodawczyni o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu 17 maja 2019 r., kiedy tę decyzję jej doręczono. Data ta widnieje na potwierdzeniu odbioru znajdującym się w dokumentacji dotyczącej sprawy znak: AB.III- W.1431.18.2019. Wobec tego organ stwierdził, że aby wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym przez art. 148 K.p.a. musiałby on wpłynąć do organu (lub zostać nadany w placówce operatora pocztowego) najpóźniej dnia 17 czerwca 2019 r. Skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony 29 lipca 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Krakowie Filia w W., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu, to organ stwierdził, że wznowienie postępowania było niedopuszczalne.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wskazała, że nie zgadza się z tym, iż jest zobligowana terminem jednego miesiąca, ponieważ kiedy otrzymała kopię pozwolenia na budowę, to od razu złożyła odwołanie do Wojewody.

Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda Małopolski, postanowieniem z 20 kwietnia 2020 r., znak WI-I.7840.7.99.2019.EG, działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w 17 maja 2019 r. wnioskująca powzięła informację o wydanej decyzji nr AB.Ill-W.1.463.2019 z dnia 16 kwietnia 2019 r., znak: AB.III-W.6740.1.1073.2018.MM (już w treści pisma z dnia 10 maja 2019 r. wskazywała ona na decyzję o pozwoleniu na budowę). Zatem jej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr AB.III-W.1.463.2019 z dnia 16 kwietnia 2019 r., znak: AB.III-W.6740.1.1073.2018.MM, został złożony po terminie (nie został dochowany termin), o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.; termin ten upłynął najpóźniej 17 czerwca 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżąca opisała swoją korespondencję z organami nadzoru budowlanego i organami Gminy Z.. Skarżąca wskazała, że w 2016 roku właściciel podzielił swoją działkę na dwie działki budowlane [...], [...] i [...] – droga o powierzchni 0,03 ha. Droga o powierzchni 0,03 ha pozbawia sąsiadów prawa do bycia stroną w uzyskaniu prawa do budowy domu na działce [...]. W marcu 2019 r. inwestor utwardził kamieniem pas działki [...] i [...] (działka skarżącej) jako dojazd do budowy. Skarżąca postawiła pytanie o dokumenty, które mają potwierdzać służebność po działkach [...] i [...] do działki [...] pasem 4 m. Zdaniem skarżącej, nigdy nie było pasa ziemi o szerokości 4 m i wjechano bezprawnie na jej działkę o nr ew. [...], zwiększając szerokość drogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu wznowieniowym występuje etap badania formalnego wniosku o wznowienie kończący się postanowieniem o wznowieniu oraz etap badania przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania przybiera formę postanowienia zarówno wtedy, gdy zostało zainicjowane żądaniem strony, jak i wtedy, gdy organ działa z urzędu. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Podstawy do jego wydania zachodzą wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 K.p.a., i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych warunkujących uruchomienie trybu wznowienia postępowania.

Następnie Sąd wskazał, że przesłanki formalne warunkujące uruchomienie trybu wznowienia postępowania kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. W obu przypadkach należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio K.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 117 i n.). W przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony podczas badania jego dopuszczalności dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642).

Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. wynoszący jeden miesiąc termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (na tę przyczynę powołała się wnioskodawczyni) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie tylko dowiedziała się o decyzji, a także zapoznała się z jej treścią w dniu 17 maja 2019 r. Wtedy bowiem wydano skarżącej ten dokument na skutek wniosku z dnia 10 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., upłynął zatem 17 czerwca 2019 r. Wniosek skarżącej, złożony 29 lipca 2019 r., był zatem spóźniony. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.

Sąd zauważył, że z przyczyn formalnych nie mogło dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy o pozwolenie na budowę. Twierdzenia skarżącej dotyczące m.in. dostępu do drogi publicznej, nie mogły być badane przez organ i tym samym nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że przy udostępnieniu stronie skarżącej informacji o wydaniu pozwolenia na budowę na sąsiadującej do należącej do niej nieruchomości działce pouczono ją o trybie i terminie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co nie miało w istocie miejsca, a wobec braku takiego pouczenia wniosek strony skarżącej z dnia 29 lipca 2019 r. o wznowienie postępowania został niezasadnie potraktowany, jako złożony z przekroczeniem ustawowego terminu.

Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oparcie się w sprawie na zalegającym w aktach AB.III- W.1431.18.2019 potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 16 kwietnia 2019r. nr AB.Ill-W.1.463.2019., której ze stosownymi pouczeniami nie doręczono.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożony został po terminie przewidzianym w art. art. 148 K.p.a. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona przez organy administracji i słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi ona wątpliwości. Okoliczność, że skarżąca nie została pouczona przez organ administracji, który udostępnił jej decyzję o pozwoleniu na budowę, o terminie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie podważa prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie zmienia to bowiem faktu, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. Nadto stwierdzić należy, że organ administracji udostępniając skarżącej kasacyjnie decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał prawnego obowiązku pouczenia skarżącej kasacyjnie o terminie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.