II OSK 1177/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 895/21 w sprawie ze skarg A. K. i P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 895/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi A. K. i P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kańczudze z dnia 18 maja 2012 r., nr XIV/172/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 5/08 [...]-[...] (Dz. Urz. Woje. Podkarpackiego z 2012 r., poz. 1494).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wspólnie złożyli A. K. i P. M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 743 z późn. zm., "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jednoznacznego określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jest dopuszczalne;

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia w planie miejscowym wszystkich wskaźników i parametrów urbanistycznych wskazanych powołanymi przepisami (to jest pominięcie określenia intensywności zabudowy oraz gabarytów projektowanej zabudowy) nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.. w zw. z § 4 pkt. 9 lit. a oraz § 8 ust. 2 r.MI poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrów przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

4. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a r.MI. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pominięcie określenia lokalizacji infrastruktury technicznej w planie miejscowym nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

5. art. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 r.MI oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak załącznika zawierającego informację o sposobie rozpatrzenia uwag nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. [...] zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. [...] zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie wywodu konieczne jest poczynienie pewnego zastrzeżenia, które dotyczy kwestii pominiętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a istotnej z punktu widzenia skuteczności zarzutów skarżących.

Otóż zauważyć należy, że zakres praw rzeczowych A. K. i P. M. jest przestrzennie ograniczony do działek nr [...] w miejscowości [...] (działka A. K. ) oraz nr [...] w miejscowości [...] (działka P. M. ). Pierwsza z wymienionych nieruchomości znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R3 planu (tereny rolne), natomiast druga znajduje się wręcz poza planem, choć nie przekreśla to legitymacji skargowej P. M. , gdyż jego grunt jest objęty oddziaływaniem lokalizowanej w planie elektrowni wiatrowej.

Oceniając skargę kasacyjną pamiętać trzeba, że skarżący mają prawo do kwestionowania tych regulacji planu, które naruszają ich interes prawny lub uprwnienie (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; na datę wpływu skarg A. K. i P. M. tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Pomimo więc poszerzonych przedmiotowo rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skuteczne podważenie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny może nastąpić w takim zakresie przedmiotowym, w jakim prawa skarżących doznają naruszenia, a to jest wyznaczone granicami ich legitymacji skargowej.

Wobec powyższego, z góry niejako nie można było uznać za skuteczne zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim pochodzą one od P. M. Jest on właścicielem działki [...] spoza granic planu, objętej jedynie oddziaływanie elektrowni wiatrowej. Kwestionowane regulacje planu dotyczące kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej, jak te odnoszące się do przeznaczenia terenów pod infrastrukturę techniczną czy komunikację, względnie parametrów zabudowy, nie naruszają interesu prawnego ani uprawnienia P. M. Tenże skarżący, nie będący właścicielem nieruchomości na obszarze kwestionowanego planu, był legitymowany tylko wywiedzenia zarzutu nr 5 (według numeracji powyżej).

Skarga kasacyjna, w zakresie, w jakim pochodzi od A. K. , jest oparta na szerszej legitymacji tego skarżącego, gdyż jest on właścicielem nieruchomości na obszarze planu (działka nr [...]).

Stosownie do tego, co wyjaśniono powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, przy czym w odniesieniu do pierwszych czterech z opiera się to na legitymacji skargowej A. K. .

Przedstawiając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący twierdzi, że nie określono w kwestionowanym planie miejscowym dostatecznie precyzyjnie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma na myśli (inaczej jak zrozumiał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie) dopuszczenie na terenach rolniczych budowli infrastruktury technicznej i ciągów komunikacyjnych (s. 3 skargi kasacyjnej, pkt 1).

Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. W zakresie opisanym przez skarżącego w kwestionowanym planie dopuszczono (także na terenach rolnych – R3, gdzie znajduje się działka A. K. ): wyznaczenie dróg dojazdowych do pól (w obrębie terenów rolnych) (§ 4 pkt 1 lit. b planu), budowę, przebudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (z tym, że z zastrzeżeniem uwzględnienia przeznaczenia terenu ustalonego w planie - § 4 pkt 2 lit. a planu) oraz dopuszczono wydzielenie działek pod stacje transformatorowe, punkty zasilania i urządzenia techniczne.(§ 4 pkt 5 lit. b planu).

Tego typu "dopuszczenia" nie kolidują z funkcją terenów rolnych, których właścicielem jest A. K. (§ 7 planu). Najdalej idąca z omawianych regulacji planu dotyczy budowy, przebudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W tym przypadku jednak w planie zastrzeżono, że uwzględnia się przeznaczenie zasadnicze danego terenu ("przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie" – zob. § 4 pkt 2 lit. a planu). Innymi słowy oznacza to, że na podstawie planu można realizować w obszarze terenów rolnych infrastrukturę techniczną, ale nie można nadużyć tego prawa, to jest zrealizować inwestycji wykluczającej rolne wykorzystanie gruntu. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być uznany za usprawiedliwiony. Dopuszczalne przeznaczenie terenu nie prowadzi bowiem do zaprzeczenia przeznaczenia zasadniczego. Poszczególne funkcje podrzędne nie musiały być zatem oddzielane liniami rozgraniczającymi.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 r.MI także nie jest zasadny. Skarżący podkreśla w skardze kasacyjnej, że na terenie rolnym dopuszczono zabudowę zagrodową, ale nie zawarto wszystkich obowiązkowych ustaleń dotyczących "wskaźników urbanistycznych". Aby ustalić, co skarżący miał na myśli, należy sięgnąć do skargi. Tam znajdujemy wyjaśnienie, że "dla terenów oznaczonych symbolami R1-R5: a) nie określono minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy; b) nie określono gabarytów obiektów (np. minimalnej szerokości elewacji frontowej budynku)".

Oceniając powyższy zarzut kasacyjny (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) A. K. można przyznać rację, że nie określono na terenach R3 minimalnej intensywności zabudowy i nie określono szerokości elewacji frontowej budynków. Jest to naruszenie zasad sporządzania planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy, ocenianych indywidualnie, nie jest ono jednak istotne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak minimalnej intensywności zabudowy nie burzy ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 684/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy brak określenia szerokości elewacji frontowej także nie jawi się jako naruszenie istotne zasad sporządzania planu. Należy pamiętać, że na terenach rolnych zaskarżonego planu wprowadza się rozproszoną zabudowę zagrodową. Konkretnie w przypadku nieruchomości skarżącego (działka nr [...]) dotyczy to gruntu o szerokości ca 70 m (według skali mapy). Brak określenia szerokości elewacji frontowej budynku skutkuje dla skarżącego tylko tym, że uzyskuje on prawo do zabudowy dowolnie szerokich budynków, jakie zmieszczą się na jego działce. Jego prawo do zabudowy nie jest więc naruszone, a odwrotnie, plan go nie ogranicza.

Pozostałe zarzuty (naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9 lit. a i § 8 ust. 2 r.MI oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a r.MI) dotyczą w gruncie rzeczy tych samych zagadnień jak przedstawione powyżej, czyli braku wyznaczenia na obszarze planu (skarżący ma działkę rolną o symbolu R3) miejsc lokalizacji infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie plan nie jest wadliwy. Komunikacja i infrastruktura na terenach rolnych zostały wprawdzie wprawdzie dopuszczone, ale w niewielkim zakresie, nienaruszającym istoty głównego przeznaczenia. Sąd jeszcze raz podkreśla w tym miejscu, że z uwagi na źródło legitymacji skargowej A. K., badał przedstawione zarzuty przez pryzmat przeznaczenia i uwarunkowań planistycznych dotyczących jego własności (działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem R3). Skarżący nie mógł podważać uregulowań planu na innych terenach (co próbował czynić na s. 4 skargi kasacyjnej).

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 r.MI i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący kasacyjne A. K. i P. M. (oboje z uwagi na proceduralny charakter zarzutu mogli podnieść tą kwestię) twierdzą, że naruszono zasady sporządzenia planu miejscowego, gdyż do uchwały o planie nie dołączono załącznika stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Ich zdaniem powinien być on załączony, nawet pomimo że uwag nie było. Skarżący mają świadomość, że kwestia ta jest nieistotna, ale zaznaczają, że w 2012 r., kiedy plan był uchwalany, wedle brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nawet nieistotne naruszenie zasad sporządzenia planów miejscowych powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Powyższy zarzut jest bezzasadny. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. znowelizowano w 2015 r. i dodano, że warunkiem stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest nie każde, a "istotne" naruszenie zasad jego sporządzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2079/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że wobec braku przepisów przejściowych ustawy nowelizującej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w 2015 r. (ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) należy stosować ten przepis w nowym brzmieniu także do planów sprzed 2015 r. Przy czym stwierdzenie "do planów" jest mylące. Regulacja ta jest bowiem podstawą orzekania nie przez rady gminy, ale przez sądy bądź organy nadzorcze. Innymi słowy, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. po nowelizacji dochodzi do tylko takiej zmiany, że sądy i organy nadzoru na nowych zasadach weryfikują plany.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie mają racji, że niezałączenie pustego załącznika uwag do uchwały planistycznej musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu. Jest to naruszenie nieistotne i w świetle obecnego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie uzasadnia eliminacji uchwały planistycznej.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna A. K. i P. M. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.