II OSK 1274/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1526/20 w sprawie ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.219.2020.KPA-1 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. M. i M. M. solidarnie kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1526/20 po rozpoznaniu skargi A. M. i M. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.219.2020.KPA-1 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 stycznia 2020 r., znak: DT-I.5152.55.2019.KW.MW, którą odmówiono A. M. i M. M. wydania pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie ogródka gastronomicznego przy elewacji frontowej budynku przy [...] w T., rozbudowie i nadbudowie obiektu znajdującego się na zapleczu kamienicy, a także zmianie kolorystyki jej dachu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. M. i M. M. (dalej jako: "skarżący") 28 października 2019 r. zwrócili się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji przy [...] w T., obejmującej: lokalizację od strony fasady ogródka gastronomicznego w dwóch segmentach, rozbudowę i nadbudowę budynku znajdującego się na zapleczu kamienicy oraz zmianę kolorystyki dachu budynku przy [...] z koloru czerwonego na kolor brązowy. We wniosku wskazano, że [...] nie stanowił integralnej funkcjonalnie przestrzeni publicznej. Był podzielony na wyodrębniony trakt komunikacyjny i pozostałą przestrzeń, która pełniła różnorodne funkcje, w tym handlową. Ogródek gastronomiczny będzie znajdował się w całości na działce prywatnej nr [...], która powiązana jest z kamienicą nr [...], w której planowane jest urządzenie nowych lokali gastronomicznych w parterze budynku. Wprowadzona konstrukcja nie zmieni układu funkcjonalnego samego placu. Przedmiotowa inwestycja zajmie jedynie 8 % całej powierzchni placu. Przedmiotowy ogródek gastronomiczny w dwóch segmentach będzie wykonany w lekkiej konstrukcji stalowej zadaszenia z przeszklonymi ścianami zewnętrznymi. Konstrukcja będzie wyposażona w podłogę zrównującą poziom ogródka z poziomem lokali. Całość konstrukcji przymocowana będzie stalowymi kotwami zarówno do elewacji jak i do podłoża. Na wezwanie Konserwatora inwestorzy przedłożyli dokumentację przedstawiającą koncepcję ww. ogródków restauracyjnych.

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 15 stycznia 2020 r., znak:, DT-1.5152.55.2019.KW.MW, na podstawie art. 104 k.p.a. a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 93 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609), odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze układu urbanistycznego T., polegających na budowie ogródka gastronomicznego na działce nr [...] obręb [...] w T., zmianie kolorystyki dachu przy [...] oraz rozbudowę i nadbudowę budynku znajdującego się na zapleczu budynku przy [...]. Organ wskazał na ukształtowaną historycznie od I połowy XIX wieku linię zabudowy, gabaryty zabudowy i wolną przestrzeń w części centralnej [...], które to stanowią o walorach architektonicznych tej części miasta. Budowa ogródka gastronomicznego stanowiłaby zdaniem organu zawłaszczenie historycznie wykształconej przestrzeni. Nowoprojektowane obiekty będą elementami dysharmonizującymi i zakłócającym estetykę w historycznej części miasta. Niedopuszczalna jest zmiana kolorystyki dachu z uwagi na układ urbanistyczny miasta T. i to, że budynek został ujęty w gminnej ewidencji T. Pokrycia dachowe historycznych obiektów tego typu zawsze były w odcieniach ceglastej czerwieni. Zmianę koloru organ uznał za nieodwracalne zatarcie zabytkowego charakteru całego zabytku.

Konserwator po przeprowadzeniu ponownej kwerendy archiwalnej stwierdził, że planowana rozbudowa i nadbudowa znajdującego się na zapleczu działki budynku powinna wpisywać się formą, skalą i charakterem w historyczny dziedziniec zabudowy. Przedstawione parametry i gabaryty zabudowy winny respektować zachodzące relacje przestrzenne. Nowo projektowany obiekt o wysokości 6 m przytłacza otaczającą zieleń i zabudowę oraz stwarza zagrożenie dla istniejących drzew. W studium historyczno-urbanistycznym miasta T., w zaleceniach dla przedmiotowego terenu określone jest porządkowanie zapleczy działek przy zaleceniu utrzymania stanu istniejącego. W świetle powyższego wykluczona jest rozbudowa i nadbudowa budynków na zapleczu działki o wysokości zabudowy 6 m.

W odwołaniu skarżący przedstawili argumentację, która zdaniem skarżących czyni argumentację organu I instancji za niezasadną z uwagi na jej sprzeczność z zaleceniami wydanymi przez ten organ 24 grudnia 2019 r., gdzie ich zdaniem zezwolono na wykonanie sezonowych ogródków gastronomicznych o konstrukcji nietrwale z gruntem związanych, a nadto na wykonanie zmiany kolorystyki dachu budynku na kolor ceglastej czerwieni. W zakresie budowy budynku na zapleczu budynku przy [...] wskazano, iż spełnia on wymogi ochrony układu urbanistycznego, albowiem jego ulokowanie na zapleczu nie powoduje ingerencji w substancję zabytkową. Wydana decyzja całkowicie przeczy wydanym zaleceniom, które jako wydane w trybie art. 27 u.o.z.o.z. stanowią przyrzeczenie publiczne wiążące organ przy wydawaniu ostatecznej decyzji w sprawie. Wskazali, że do rozbudowy budynku na zapleczu organ wcześniej wydał orzeczenie pozytywne tj. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 maja 2007 roku, znak. OZ T-l-EB-7044/82/07. Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazał podstaw dokonania odmiennej oceny takich samych okoliczności. Dalej wskazali na okoliczność przeprowadzonych przez nich uzgodnień z organem konserwatorskim i władzami Miasta T. odnośnie sposobu dopuszczalnej zabudowy. Na podstawie tych spotkań przygotowano ostateczny kształt wniosku z dnia 28 października 2019 roku. Zarówno podczas wspomnianych spotkań, jak i w treści pisma z dnia 24 grudnia 2019 roku nie wskazywano na przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla stron. Skarżący podkreślili, że organ nie przedstawił na czym polega zarzucone w decyzji zagrożenie dla istniejących drzew nadbudową i rozbudową na zapleczu kamienicy. Przedstawili opinię projektanta terenów zieleni miejskiej i zabytkowych założeń ogrodowych, która wskazuje, że drzewo znajdujące się na sąsiedniej działce nie jest w żaden sposób zagrożone planowaną rozbudową. Dalej wskazali na istniejącą już zabudowę Placu obiektami nietrwale związanymi z gruntem czy wykorzystywanie działki przylegającej do [...] w przeszłości kiedy stanowiła własność prywatną na sezonowo umiejscawiane tam stoiska typu budki, stragany, namioty, instalacje itp. Planowana przez nich zabudowa w żaden sposób nie wpłynie na ład architektoniczny tegoż [...]. Powołali się na opinię, z której wynika, że planowane ogródki gastronomiczne są typem obiektu nietrwale z gruntem związanym, łatwym do zdemontowania oraz, że planowana rozbudowana na zapleczu budynku [...] nie będzie miała negatywnego wpływu na zabudowę sąsiednią oraz zieleń. Przedstawili argumenty potwierdzające zasadność tezy, że przeznaczony do rozbudowy budynek na zapleczu kamienicy nie wpłynie negatywnie na przestrzeń zabytkową. Za niezrozumiałe i dowolne skarżący uznają twierdzenie organu, ze zmiana kolorystyki dachu budynku przy [...] prowadziłaby do nieodwracalnego zatarcia zabytkowego charakteru całego budynku. Projektowana nowa kolorystyka nie odbiegałaby od przyjętej w przedmiotowym układzie urbanistycznym, a tym samym nie zaburzałby jego harmonii i estetyki.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 27 maja 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.219.2020.KPA-1 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Ministra, dokonywanej z punktu widzenia ochrony zabytków, realizacja ogródka gastronomicznego o tak znaczącej powierzchni, odseparowanego przeszklonymi ścianami, nie pozwoliłaby na zachowanie historycznego charakteru miejsca. Istotą przestrzeni miejskiej jaką jest plac jest brak zabudowy, co nie wyklucza lokalizacji na jego powierzchni obiektów malej architektury typu kiosk, wiata przystankowa, czy tak zwane "meble miejskie". Na [...] istnieją już obiekty ingerujące w historyczny charakter wnętrza urbanistycznego w postaci kiosku i Kawiarni [...]. Minister podkreślił przy tym, iż gabaryty ww. obiektów są nieporównywalnie mniejsze do planowanych. Natomiast wskazana przez strony rozbudowa parteru restauracji jest wyraźnie wydzielona z przestrzeni [...] ulicą [...].

Inwestorzy nie wykazali nietrwałego związania z gruntem planowanego ogródka gastronomicznego bowiem w przedłożonej dokumentacji nie zobrazowano styku planowanej konstrukcji z powierzchnią [...]. We wniosku z dnia 28 października 2019 r. odnotowano, iż obiekt będzie przymocowany do elewacji i podłoża stalowymi kotwami, co oznacza trwałą ingerencję w przestrzeń zabytkową. Dodatkowo we wniosku nie określono, iż konstrukcja ta ma mieć charakter czasowy, w związku z czym, należy przyjąć, iż intencją inwestora jest montaż obiektu na stałe.

W aktach sprawy znajdują się oświadczenia stron oraz radnej A. D. z dnia 24 stycznia 2020 r. i 28 stycznia 2020 r., odnoszące się do spotkań z Konserwatorem, jakie miały miejsce w sierpniu i wrześniu 2019 r., podczas których miała nastąpić akceptacja pod względem konserwatorskim przedstawionej koncepcji ogródka gastronomicznego. Oświadczenia te jednak nie zostały potwierdzone przez Konserwatora. Załącznik graficzny do ww. dokumentów obrazuje ogródek gastronomiczny o nieokreślonych gabarytach, jednakże jest to niezwymiarowana wizualizacja. Wynika z niej, iż obiekt będzie miał charakter konstrukcji nieograniczonej przeszklonymi ścianami. A zatem, rozwiązanie to nie stanowiło odwzorowania dokumentacji załączonej do uzupełnienia wniosku z dnia 26 listopada 2019 r.

Minister ustalił ponadto, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i rozbudowie budynku usługowego w podwórzu nieruchomości przy ul. [...]. W orzeczeniu tym zawarto warunek, iż wysokość planowanej rozbudowy budynku nie może przekroczyć wysokości istniejącego rozbudowywanego budynku. Decyzja ta była przedmiotem uzgodnienia konserwatorskiego. Z dokumentacji załączonej do wniosku inwestorów wynika, iż planowane jest podniesienie wysokości tego obiektu o ponad 1 m. Projektowane działania stałyby zatem w sprzeczności z ww. decyzją o warunkach zabudowy.

Odnośnie zaś do kwestii zmiany kolorystyki pokrycia dachowego, organ II instancji stwierdził, iż w przypadku konieczności zmiany materiału pokryciowego dachu w obrębie historycznego układu urbanistycznego, należy zastosować materiał i kolor charakterystyczny dla oryginalnych, dawnych komponentów takiego założenia przestrzennego. W tym przypadku jest to dachówka ceramiczna w kolorze ceglastoczerwonym. Odmowa Konserwatora w powyższej kwestii była uzasadniona.

Zdaniem Ministra, wskazany przez strony dokument z dnia 24 grudnia 2019 r. nie miał charakteru typowych zaleceń konserwatorskich, lecz był pismem poprzedzającym wydanie decyzji, informującym o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W dokumencie tym wskazano, iż organ konserwatorski dopuszcza realizację ogródku gastronomicznego, niezwiązanego trwale z gruntem, o charakterze sezonowym. Planowany obiekt nie spełnia tych wymogów. Ponadto, ww. organ zaznaczył, iż jedyna akceptowalna kolorystyka pokrycia dachowego na tym terenie to ceglasta czerwień. W powyższym piśmie, Konserwator nie wniósł uwag odnośnie do możliwości przekształcenia obiektu znajdującego się na zapleczu. W wydanej następnie decyzji organ ten zmienił stanowisko w tej kwestii.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia jej i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i zauważył, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie tegoż przepisu należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja taka powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja, będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Tego rodzaju decyzja, podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej. Sąd ocenia więc, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności.

Z akt sprawy wynika, że obszar planowanej inwestycji znajduje się na terenie układu urbanistycznego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] 1976 r. Tym samym prawidłowo skarżący złożyli do organu I instancji w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odpowiada prawu, albowiem organ odwoławczy błędnie uznał, że skierowane do skarżących pismo Konserwatora z dnia 24 grudnia 2019 r. znak DT-I.5152.55.2019.KW.MW nie stanowi zaleceń konserwatorskich, o których mowa w art. 27 u.o.z.o.z. W myśl tego przepisu na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Zalecenia konserwatorskie wynikające z tego przepisu to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zalecenia konserwatorskie mają charakter władczego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się bowiem, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 u.o.z.o.z., mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, np. w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Ich treścią może być m.in. określenie zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być w wprowadzone przy zabytku, zawierając tym samym elementy treściowe przyszłego rozstrzygnięcia, pozwalającego na ich dokonanie, co prowadzi do samozwiązania się organu konserwatorskiego wydanym zaleceniem. Nie ulega jednak wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku i w tym zakresie wiążą inwestora.

Sąd podzielił przywołane przez skarżących stanowisko doktryny, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w komentowanym przepisie, stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia

Zalecenia konserwatorskie z jednej strony mają zatem za zadanie zapobiec nieprzemyślanym działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, z drugiej strony zaś stanowią dla wspomnianego dysponenta gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności. Instytucja wspomnianych zaleceń została wprowadzona właśnie w celu uchronienia dysponenta zabytku przed ponoszeniem nakładów na projekt zamierzenia inwestycyjnego nie mający szans na faktyczną realizację (innymi słowy, sporządzenie takiego projektu zgodnie z tymi zaleceniami miało w intencji ustawodawcy stanowić gwarancję następczej możliwości jego realizacji (vide: Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski Krzysztof A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, opublikowano LEX 2010 r.)

Sąd stwierdził, że jeśli dysponent zabytku przygotuje, w zaufaniu do działań organu konserwatorskiego, projekt inwestycji zgodnie z wydanymi przez wspomniany organ zaleceniami konserwatorskimi, w oparciu o zatwierdzoną tymi zaleceniami wizualizację oraz przy zastosowaniu się do wszelkich zawartych w nich wymogów, a następnie przedłoży taki projekt Konserwatorowi celem uzyskania właściwego, wymaganego przepisami prawa, pozwolenia na jego realizację, to Konserwator zważywszy na wiążący charakter wspomnianych zaleceń jako formy przyrzeczenia publicznego, zobowiązany jest mu takiego pozwolenia udzielić.

Sąd zauważył, że skarżący przed złożeniem wniosku z dnia 28 października 2019 roku, wraz z architektem W. S. oraz radną Rady Miejskiej w T. A. D. (którzy złożyli oświadczenia o udziale w ww. spotkaniach) uczestniczyli w dwóch spotkaniach w Delegaturze w T. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie. Spotkania odbyły się w sierpniu i wrześniu 2019 roku. W trakcie tych spotkań wskazano stronom, które z przedstawianych przez stron wizualizacji, szkiców i zdjęć przykładowych realizacji mogą być zrealizowane na ich nieruchomości. Na podstawie tych spotkań przygotowano ostateczny kształt wniosku z dnia 28 października 2019 roku.

Sąd odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że ww. oświadczenia nie zostały potwierdzone przez Konserwatora, wskazał, że Konserwator w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. potwierdził fakt ww. spotkań, podnosząc jedynie, że na spotkaniu nie podjęto decyzji, która koncepcja budowy ogródków działkowych ostatecznie kwalifikuje się do wydania pozwolenia.

Sąd zauważył, że w przedmiotowym piśmie z dnia 24 grudnia 2019 r. Konserwator ustosunkował się do przedłożonej dokumentacji projektowej i w sposób wyraźny wskazał, że cyt. "Z uwagi na miejsce, w którym planowana jest nowa architektura, ze stanowiska konserwatorskiego niedopuszczona będzie budowa ogródków gastronomicznych. Jednakże tutejszy urząd zezwala na wprowadzenie sezonowych ogródków gastronomicznych o konstrukcji nietrwale związanej z gruntem, w wyznaczonej linii [...] o estetyce dostosowanej do charakteru miejsca. Forma i rodzaj, kolorystyka ogrodów sezonowych tzw. "weneckich" wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia. Z uwagi na układ urbanistyczny miasta T. oraz budynek ujęty w gminnej ewidencji T., planowana zmiana kolorystyki dachu budynku z koloru czerwonego na kolor brązowy jest niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Historyczne pokrycia dachowe na tego typu obiektach zawsze były w odcieniach ceglastej czerwieni. Zmiana koloru pokrycia dachu na kolor brązowy przyczyniłaby się do nieodwracalnego zatarcia zabytkowego charakteru całego budynku, w związku z tym dopuszczalną kolorystyką pokrycia dachu będzie odcień ceglastej czerwieni. Planowana koncepcja rozbudowy i nadbudowy budynku znajdującego się na zapleczu budynku przy [...], ze stanowiska konserwatorskiego spełnia wymogi ochrony układu urbanistycznego. Ulokowanie obiektu na zapleczu działki nie powoduje ingerencji w substancję zabytkową" – zachowano oryginalne podkreślenia.

W ocenie Sądu, w świetle powyższej chronologii zdarzeń jak i w świetle treści ww. pisma Konserwatora z dnia 24 grudnia 2019 r., zawierającego zdecydowane i wyraźne stwierdzenia (aprobujące oraz negujące) organu I instancji odnoszące się do wszystkich trzech elementów robót budowlanych, do których odnosi się wniosek skarżących z dnia 28 października 2019 roku, uznać należało, że omawiane pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 grudnia 2019 r. zawiera zalecenia konserwatorskie o których mowa w art. 27 u.o.z.o.z., pomimo nieprzytoczenia tego przepisu w piśmie. Treść ww. pisma nie wskazuje, jak podnosi organ odwoławczy, iż było to jedynie pismo poprzedzające wydanie decyzji, informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Sąd zalecił aby Minister ponownie rozpoznając odwołanie uwzględnił okoliczność, że przedmiotowe pismo ma charakter zaleceń konserwatorskich.

Ponadto odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego, który opierając się na treści decyzji Prezydenta Miasta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu i rozbudowie budynku usługowego w podwórzu nieruchomości przy ul. [...], wskazywał, że wysokość planowanej rozbudowy budynku nie może przekroczyć wysokości istniejącego rozbudowywanego budynku, a tym projektowane działania stałyby zatem w sprzeczności z ww. decyzją o warunkach zabudowy, Sąd wskazał, że wykraczają one poza zakres właściwości organów konserwatorskich. Kwestia zgodności omawianych robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy może być rozstrzygana przez organy architektoniczno-budowlane, natomiast decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. W niniejszej sprawie organy wskazując na niezgodność zamierzenia z warunkami zabudowy, nie wskazały, jakie wartości zabytkowe doznały w niniejszej sprawie uszczerbku.

Tym samym Sąd przyjął, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Pp.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń dokonanych przez organ, poprzez uznanie, że pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 grudnia 2019 r. stanowiło zalecenia konserwatorskie, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, kiedy to ww. pismo nie stanowiło takich zaleceń a było pismem poprzedzającym wydanie decyzji, informującym stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.

Naruszenia przepisów materialnych skarżący kasacyjnie organ upatruje w naruszeniu:

1) art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że pismo będące pismem poprzedzającym wydanie decyzji stanowi zalecenia konserwatorskie;

2) art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i uznanie, że zalecenia konserwatorskie stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego oraz, że są bezwzględnie wiążące, kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że zalecenia konserwatorskie są wytycznymi nie powiązanymi z przymusem administracyjnym;

3) art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że organ dokonując oceny możliwości prowadzenia robót budowlanych, mógł pozwolić na rozbudowę budynku przekraczającą wysokość istniejącego budynku, która byłaby niezgodna z planem zabudowy, podczas gdy organ jest obowiązany brać pod uwagę obowiązujące prawo.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto domaga się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących do protokołu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miała uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 grudnia 2019 r. nr DT-I.5152.55.2019.KW.MW skierowane do M. M. i A. M. oraz ich pełnomocnika W. S. jako zalecenia konserwatorskie z art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.).

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przedstawił charakterystyczne cechy jakie powinny spełniać zalecenia konserwatorskie wydawane w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten stanowi wprost, że zaleceniami konserwatorskimi jest przedstawione w formie pisemnej stanowisko organu konserwatorskiego na wniosek zainteresowanej strony (właściciela zabytku lub posiadacza zabytku) określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Z treści ww. pisma jednoznacznie wynika, że ochronie konserwatorskiej w obszarze gdzie ma być zlokalizowana planowana inwestycja podlega układ urbanistyczny miasta T., który wpisano do rejestru zabytków decyzją z [...] 1976 r. Organ skupił się na analizie bryły i rodzaju materiałów nowoprojektowanych obiektów planowanej zabudowy oraz relacji przestrzennych, które podlegały ochronie na tym terenie. Organ odwołuje się do wyglądu historycznej zabudowy tej części miasta T. wskazując na występujące w latach 1900 – 1905 i 1911 "wyodrębnione wnętrze urbanistyczne z towarzyszącą zielenią". Wskazuje, że wnętrze [...] na materiałach fotograficznych jest niezabudowane i jako taka przestrzeń sprzyjała nawiązywaniu kontaktów społecznych, związana była z życiem towarzyskim mieszkańców oraz ulicznym handlem. Ustalenia te są podstawą do sformułowania oceny, że "proponowana zabudowa ogródków gastronomicznych zawłaszcza historycznie wykształconą przestrzeń publiczną. Nowoprojektowane obiekty będą elementami dysharmonizującymi i zakłócającymi estetykę w historycznej części miasta.". Zatem organ zajmuje stanowisko odnośnie do sposobu korzystania z zabytku ([...]) i jego zabezpieczenia, gdyż nie dopuszcza zabudowy [...] ogródkami gastronomicznymi. Z drugiej strony zezwala na wprowadzenie na tym obszarze sezonowych ogródków gastronomicznych o konstrukcji nietrwale związanej z gruntem, w wyznaczonej linii [...] o estetyce dostosowanej do charakteru miejsca. Wskazuje, że "Forma i rodzaj, kolorystyka ogrodów sezonowych tzw. weneckich wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia." Tym samym organ konserwatorski zawarł w tym piśmie wymogi jakie należy spełnić by planowana zabudowa była dopuszczalna czyli nie naruszała wartości chronionego układu urbanistycznego. Odpowiada to przesłance z art. 27 ustawy o ochronie zabytków tj. zakresowi dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku.

Organ nie przesądza o akceptacji projektu konkretnego ogródka gastronomicznego bowiem tę kwestię pozostawia do ustalenia w ramach odrębnego postępowania, w trakcie którego w zależności od okoliczności zostanie wyrażona zgoda lub jej brak na dany projekt sezonowego ogródka gastronomicznego.

W zakresie zmiany kolorystyki dachu budynku przy [...] organ dopuszcza jedynie kolorystykę dachu w odcieniu ceglastej czerwieni.

Następnie wskazuje, że "planowana koncepcja rozbudowy i nadbudowy budynku znajdującego się na zapleczu budynku przy [...], spełnia wymogi ochrony układu urbanistycznego. Ulokowanie obiektu na zapleczu działki nie powoduje ingerencji w substancję zabytkową".

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że organ konserwatorski I instancji w istocie odnosząc się w piśmie z 21 grudnia 2019 r. do istotnych elementów wniosku z 28 października 2019 r. o uzgodnienie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wobec planowanej inwestycji dokonał w tym piśmie ustalenia zaleceń konserwatorskich z art. 27 ustawy o ochronie zabytków.

Pismo z 21 grudnia 2019 r. jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej w formie pisemnej skierowanej do konkretnego adresata, czyli wypełnia znamiona szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten poprzez użyte tam zdecydowane i wyraźne stwierdzenia (aprobujące oraz negujące) zobowiązuje się pod wskazanymi tam warunkami przewidzianymi dla zabudowy do przyszłego uzgodnienia konserwatorskiego, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Na podstawie tego pisma skarżący mogli mieć uzasadnione podstawy aby sądzić, że organ przy spełnieniu przez nich wskazanych zaleceń odnośnie planowanej zabudowy umożliwi im realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Stanowisko organu z pisma z 21 grudnia 2019 r. nie jest pismem informacyjnym bowiem odwołuje się do zasadniczych elementów wniosku złożonego przez skarżących 28 października 2019 r.

Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej Sąd I instancji słusznie odmówił uznania zalecenia konserwatorskiego jedynie za informację o możliwości zapoznania się pełnomocnika z materiałem zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji zgodnie z wymogiem z art. 10 § 1 K.p.a. czy też o prawie strony do wglądu w akta sprawy z art. 73 § 1 K.p.a. Zamieszczenie pouczeń odnoszących się do ww. przepisów K.p.a. było jedynie wyrazem realizacji zasady ekonomiki procesowej i szybkości działania organów bowiem organ w jednym piśmie w postępowaniu pouczył stronę o przysługujących jej prawach w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Zasadnicza treść pisma z 21 grudnia 2019 r. skoncentrowana była na wskazaniu zaleceń konserwatorskich z art. 27 ustawy o ochronie zabytków a informacja o prawach strony w postępowaniu stanowiła istotny dodatek aczkolwiek nie przesądzający o charakterze tego pisma.

Zalecenia konserwatorskie nie mają dla organu administracji bezwzględnie wiążącego i w wyjątkowych wypadkach, jeśli wymaga tego ochrona zabytku, organ ten może ich nie uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Rozstrzygnięcie takie powinno być jednak należycie wyjaśnione stronie postępowania.

Sąd nie naruszył art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków formułując stanowisko, że organ konserwatorski nie było uprawniony do oceny zachowania warunków zabudowy ustalonych dla inwestycji skarżących decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. Odnoszenie się przez organ konserwatorski do zachowania wskazanej w tej decyzji wysokości zabudowy wykraczało poza kompetencje uzgodnienia konserwatorskiego z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Słusznie Sąd wskazał, że kwestia zgodności omawianych robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy może być rozstrzygana przez organy architektoniczno-budowlane, natomiast decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Wskazywanie na niedotrzymanie przez inwestycję wysokości zabudowy ustalonej w warunkach zabudowy nie prowadzi do eliminacji działań, które mogą doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej układu urbanistycznego. W niniejszej sprawie organy wskazując na niezgodność zamierzenia z warunkami zabudowy, nie wskazały bowiem jakie chronione wartości zabytkowe układu urbanistycznego doznały uszczerbku.

Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie mogły zostać uznane za zasadne.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił je na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekając jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.