II OSK 1522/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 23/22 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 23/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

S. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania tj. brak zgromadzenia przez organy obu instancji dokumentacji projektowej, a także kwestii zastosowania właściwych przepisów w związku ze stwierdzonym odstępstwem od projektu budowlanego,

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonywanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących zmian otworu okiennego w zakresie odmiennym od organu II instancji,

3. art. 151 p.p.s.a przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, i tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji za stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w całości ustaleń organów I i II instancji dokonanych z naruszeniem (w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie [naruszenie i brak zastosowania w przedmiotowej sprawie] przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.):

a) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w zakresie:

i. braku zgromadzenia dokumentacji projektowej inwestycji,

ii. braku ustalenia, czy budowa została formalnie zgłoszona do użytkowania (co potwierdza treść uzasadnienia decyzji organu II instancji), chociaż stanowi to kluczową kwestię dla dalszych działań organu nadzoru budowlanego,

iii. braku dokonania ustaleń w zakresie odległości okien od granicy z działką sąsiednią,

iv. braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia stanowiące materiał dowodowy w sprawie,

v. braku uznania za wiarygodne oświadczeń skarżącego, który wskazywał na zmianę wymiarów otworów okiennych, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach kontroli organu nadzoru budowlanego,

vi. braku uwzględnienia w toku rozpoznawania sprawy różnicy w wymiarach otworów okiennych, na którą sam organ II instancji wskazuje w treści uzasadnienia decyzji ("Wobec tego należy przyjąć, iż otwory okienne istniejące w zachodniej elewacji na piętrze jednorodzinnego budynku mieszkalnego, powstały w wymiarach zbliżonych od obecnych (później uległy one pomniejszeniu na skutek wymiany okien dokonanej pomiędzy 2005 a 2010 r. już w trakcie budowy budynku"),

vii. wadliwej kwalifikacji zmiany otworu okiennego, jako wyłącznie wymiany okien i w konsekwencji zakwalifikowania inwestycji jako bieżącej konserwacji,

4. art. 7 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie i zrównanie (przyjęcie tożsamości) rysunków stanowiących załączniki do planu realizacyjnego budowy z rysunkami projektowymi stanowiącymi część zatwierdzonego projektu budowlanego, nie dokonując jednocześnie dalszych ustaleń w tym zakresie,

5. art. 78 § 1 k.p.a. przez brak weryfikacji daty produkcji okien i to pomimo realizacji inwestycji po dokonanym w 2006 r. podziale,

6. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na pisemnych oświadczeniach (dokumentach prywatnych),

7. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez odmowę przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez stronę, pomimo iż pozostawały okoliczności niewyjaśnione w toku sprawy,

8. art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i tym samym:

a) wadliwe ustalenie (ostateczne oparcie rozstrzygnięcia na przedmiotowym ustaleniu), iż wymiary otworów okien na piętrze pozostają niezmienne od okresu budowy budynku, z tym zastrzeżeniem, że jednocześnie organ II instancji wskazuje na ich pomniejszenie w okresie lat 2005-2010, co nie zostało jednakże uwzględniane w toku rozpatrywania sprawy,

b) sprzeczność w ustaleniach organu co do kwestii braku zmiany otworu okiennego przy jednoczesnym stwierdzeniu zmniejszenia otworu w wyniku robót budowlanych zrealizowanych po wybudowaniu budynku,

c) wadliwe ustalenie, że nie doszło do wykonania przebudowy, która doprowadziła do zmiany wymiarów otworów okiennych,

d) uznanie za wiarygodne oświadczeń świadków (osób trzecich), pomimo braku przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania,

e) brak odmowy wiarygodności oświadczeń Z. S., który oświadczył, iż okna są wykonane zgodnie z projektem, co pozostaje niezgodne z ustaleniami organów obu instancji,

9. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji i umorzenie postępowania w całości, podczas gdy organy I i II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi w tym zakresie, co wyklucza stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego,

10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego: tj. art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, iż nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie i brak przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo przy ocenie zaskarżonej decyzji, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a., a zebrany w aktach materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo zweryfikował stan faktyczny ustalony w kontrolowanych decyzjach dochodząc do wniosku, że wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne w sprawie legalności otworów okiennych w zachodniej ścianie oznaczonego budynku.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji wyjaśniły w sposób właściwy kwestię różnic pomiędzy projektowanym a istniejącym wymiarem okien w ścianie przedmiotowego budynku wykazując, że tak niewielka zmiana wielkości otworów okiennych stanowiła nieistotne odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W świetle dowodów zebranych w sprawie uprawnione było również stwierdzenie, że do modyfikacji otworów okiennych doszło na etapie budowy budynku, a nie wskutek późniejszych robót budowlanych.

W tym kontekście istotne były uwagi organu odwoławczego, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji z 24 marca 1980 r., przeniesionej 22 lutego 1989 r. na spadkobierców inwestora, co wiązało się z trudnościami w odtworzeniu kompletnej dokumentacji projektowej.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepisy ustaw w zakresie Prawa budowlanego obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. nie zawierały wymogu przechowywania pozwolenia na budowę, tak więc nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uchybieniem proceduralnym było zaniechanie czynności wyjaśniających w celu odszukania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 24 marca 1980 r. Poza tym, organ odwoławczy przekonująco wywiódł, że rysunki będące załącznikami do planu realizacyjnego tej budowy pozwalały na ustalenie danych co do otworów okiennych. Niewątpliwie w sprawie brak było dowodów wskazujących na wykonanie spornych otworów okiennych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem organy nadzoru budowlanego zwolnione były od dalszego badania legalności tych robót budowlanych.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że Prawo budowlane nie wprowadza domniemania samowoli tylko dlatego, że inwestor lub jego następcy po kilkudziesięciu latach nie są w stanie udokumentować legalności wykonanych robót budowlanych. Tak więc, aby organ mógł zastosować konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową należy w sposób jednoznaczny wykazać, w oparciu o istniejące dowody, że samowolne działanie inwestora rzeczywiście miało miejsce (por. wyroki NSA z 21 września 2017 r. II OSK 1920/16, z 6 lutego 2016 r. II OSK 1886/14, 21 września 2022 r. II OSK 1645/22).

Tymczasem w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie wskazywał, aby oprócz budowy budynku na podstawie decyzji z 1980 r. wykonane zostały roboty budowlane przy otworach okiennych wymagające pozwolenia lub zgłoszenia.

Skoro zatem przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją z 1980 r., to nie było potrzeby badania odległości okien w elewacji zachodniej od granicy działki sąsiedniej, wyznaczonej w trybie podziału nieruchomości dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego z 3 października 2006 r. Wymóg zachowania stosownych norm dotyczących sytuowania ścian budynku z oknami względem granic działek sąsiednich mógłby być sprawdzany, gdyby został zachowany pierwotny stan danej nieruchomości. Jednak dokonana zmiana granic sprawiła, że kwestia ta nie miała znaczenia w niniejszej sprawie. W rezultacie błędnie podniesiono w zarzutach kasacyjnych, że wadą postępowania było nieustalenie odległości przedmiotowych okien od aktualniej granicy z sąsiednią działką.

Nietrafnie zakwestionowano ponadto przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenie, odnoszące się do charakteru robót zrealizowanych w latach 2005-2010.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, złożona do akt dokumentacja fotograficzna pozwoliła na ustalenie, iż roboty przy wymianie okien drewnianych na plastikowe wykonane zostały bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku (nadproża), a w szczególności bez istotnej zmiany wymiarów otworów okiennych.

W takim stanie sprawy prawidłowo w kontrolowanych decyzjach zakwalifikowano sporne roboty budowlane, przy czym organ powiatowy wskazał na przeprowadzony remont okien, zaś organ wojewódzki na ich bieżącą konserwację.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki wywiódł trafnie, że wobec braku dowodów na okoliczność przebudowy otworów okiennych w zachodniej elewacji przedmiotowego budynku brak było przesłanek do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów brak było podstaw do zanegowania stanowiska organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności spornych otworów okiennych stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Tym samym niezasadne okazały się wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wymienionych w podstawie kasacyjnej (pkt I.2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10) oraz przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto za chybiony należało uznać zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku zgodnie z ustawowymi wymogami, a w szczególności odniósł się rzetelnie do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym istotnych kwestii proceduralnych oraz materialnoprawnych niniejszej sprawy.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

1