II OSK 1714/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy K. oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/18 w sprawie ze skarg Gminy K. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 czerwca 2018 r., nr DLI.1.6620.22.2017.AN.15 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy K. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. Wojewoda Pomorski ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji w zakresie terminalu pn. "Budowa kawernowego podziemnego magazynu gazu K. do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych (zlokalizowanych na klastrze C i D), instalacji ługowniczej (pomiędzy klastrem C, D, a Zakładem Ługowniczym), naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej (pomiędzy klastrem C, D a Zakładem Gazowniczym)" w gminie K., na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]; [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...].

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja dotyczy terenu, dla którego została wdana koncesja na bezzbiornikowe magazynowanie gazu, w konsekwencji czego Rada Gminy K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla bezzbiornikowego magazynowania gazu – Podziemny Magazyn Gazu K.. Na tej podstawie wydano w 2008 r. decyzję środowiskową oraz pozwolenie na budowę, a w ich efekcie w 2009 r. rozpoczęła się budowa inwestycji pod nazwą Podziemny Magazyn Gazu K.. Wnioskiem z dnia 8 maja 2017 r., uzupełnionym w trakcie postępowania, P. S.A. (P. S.A.) z siedzibą w W. (inwestor) wystąpiło do Wojewody Pomorskiego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji towarzyszącej inwestycjom w gminie K.. Zakres wniosku dotyczył budowy klastra C i D oraz gazociągów i rurociągów wraz z infrastrukturą techniczną łączącą obiekty instalacji położonych na klastrze A – Ośrodku Napowierzchniowym KPMG K.. Organ I instancji opisał dokładną lokalizację przedmiotowej inwestycji oraz wskazał na złożoną w sprawie dokumentację, w tym charakterystykę planowanej inwestycji, wypisy z rejestru gruntów, decyzję środowiskową z 21 lipca 2016 r. z rygorem natychmiastowej wykonalności oraz szereg innych wymaganych opinii. W trakcie postępowania Wójt Gminy K. w ramach zgłoszonych uwag podniósł, że w referendum lokalnym mieszkańcy gminy opowiedzieli się przeciwko planowanej inwestycji; uchylono uchwałę Rady Gminy K. o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; P. S.A. nie wywiązało się z wcześniejszego porozumienia w partycypacji kosztów budowy gminnej kanalizacji; planowana inwestycja nie może być realizowana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1731 ze zm.), zwanej dalej "specustawą gazową"; na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] wydana została w dniu 5 sierpnia 2015 r. decyzja o warunkach zabudowy, nr PP.6730.6.2015, na zabudowę zagrodową – budowę stajni z zapleczem socjalnym, stodołą, wiatą na maszyny, ujeżdżalnią i płytą obornikową, a wskazane we wniosku gazociągi i rurociągi technologiczne będą kolidować z planowanym zagospodarowaniem tych działek. Organ ocenił, że powyższa argumentacja Wójta nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy (m.in. przedmiotowa inwestycja objęta jest regulacją art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej).

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: Stowarzyszenie Mieszkańców Gminy K., Gmina K., F. L. i J. L. oraz A. D..

Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej, znajdującego się na stronie 10, zapisu stanowiącego treść pkt IX określającego termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, i orzekł w tym zakresie poprzez odmowę określenia terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; w pkt II uchylił

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wierszu 19, licząc od dołu strony, zapis: "[...] ([...], [...])",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w pkt I, w wierszach 11-14, licząc od dołu strony, zapis: "Linie rozgraniczające teren inwestycji w zakresie terminalu, zatwierdzone niniejszą decyzją, oznaczono linią przerywaną oraz literowo A-B-C-D-E-F-G-H-l-J-K-L-Ł-M-N-0-P-R-S-T-U-W-X-Y-Z-A’-B’-C,-D’-E’-F'-G’-IT-l’-J’-K’-L’-Ł’-M’-N’-0’-P’-R’-S’-T’ na kopii mapy w skali 1:2000, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 10,

w wierszu 6, licząc od góry strony, zapis: "[...] ([...], [...])",

- załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji stanowiący mapę w skali 1:2000 określającą teren objęty przedmiotową inwestycją

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 1, w wierszu 19, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "[...], [...]",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 1 w punkcie I, nowego zapisu:

"Linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji (granica terenu objętego wnioskiem) oznaczono linią przerywaną na kopii mapy w skali 1:2000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu.",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 10, w wierszu 6, licząc od góry strony, nowego zapisu: "[...], [...]",

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej mapy w skali 1:2000 określającej granice terenu objętego przedmiotową inwestycją, stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

w pkt III w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, która zaskarżoną do Sądu decyzją została dokonana. Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów wskazał na ich bezzasadność. Minister podniósł, że zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz inwestycji towarzyszących, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy tych inwestycji, ani zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz inwestycji towarzyszących decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla jej realizacji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach konkretnego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Natomiast ocenie dokonanej przez organy I i II instancji podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności w zakresie spełnienia warunków zawartych w przepisach specustawy gazowej. Jednocześnie pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji poruszonych przez odwołujących się. W odpowiedzi inwestor wskazał, że podniesione wątpliwości nie zasługują na uwzględnienie. Ostatecznie Minister uznał podniesione w odwołaniach zarzuty za niewykazane, w tym także te, odnoszące się do naruszenia, wydaną decyzją lokalizacyjną, przepisów art. 5 ust. 1, art. 10, art. 34, art. 38 pkt 1 lit. c oraz art. 39 ust. 1 specustawy gazowej, niezgodną, w ocenie odwołujących się, zarówno z celem, jak i z treścią specustawy gazowej. Wobec powyższego uzasadnionym było, przy spełnieniu wszystkich ustawowych obowiązków przez inwestora, wydanie zaskarżonej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K. i Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K..

W obu skargach sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., art. 38 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 10, art. 34 oraz art. 39 ust. 1 specustawy gazowej.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/18, oddalając skargi, wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celów określonych jako podstawowe kierunki polityki energetycznej kraju oraz jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego. Ponadto inwestycja ta zalicza się do strategicznych podziemnych magazynów gazu, o jakich mowa w art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej. Realizacja tego rodzaju inwestycji w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli lub innych podmiotów wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Zatem ich nieuwzględnienie nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności decyzji o ustaleniu lokalizacja inwestycji w zakresie terminalu, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu. Sąd, mając na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, stwierdził, że ani Wojewoda Pomorski, ani Minister, nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji, których zadaniem jest jedynie dokonanie oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora wariantu. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Natomiast, co istotne, wszelkie uwagi, jak i podniesione przez skarżących wątpliwości, co do planowanej inwestycji, zostały przez inwestora pismem z dnia 28 września 2017 r. w sposób wyczerpujący wyjaśnione. Wariantowanie inwestycji następuje na wcześniejszym etapie postępowania inwestycyjno-budowlanego – wydania decyzji środowiskowej. Na kolejnych etapach postępowania inwestycyjno-budowlanego właściwe organy związane są zaś decyzją środowiskową i nie są uprawnione do kwestionowania legalności decyzji środowiskowej. Ponadto nieostateczna decyzja środowiskowa opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności mogła stanowić podstawę do wydania decyzji lokalizacyjnej.

W ocenie Sądu, planowane ww. decyzją przedsięwzięcie, polegające na zwiększeniu pojemności czynnej magazynu w oparciu o budowę kolejnych kawern ma na celu – nie jak błędnie wskazują skarżący, rozbudowę magazynu na podstawie udzielonej w 2001 r. koncesji, którego budowa ostatecznie już się zakończyła w 2013 r. (klastry A i B) lecz – poddaną analizie decyzją lokalizacyjną, wprowadzenie przez inwestora nowego etapu, stanowiącego odrębne przedsięwzięcie, w oparciu o nową regulację prawną. Budowa klastrów C i D stanowi odrębną inwestycję, której realizację ustawodawca, wbrew stanowisku skarżących, przewidział w specustawie gazowej.

Zdaniem Sądu, przedmiotowa inwestycja może obejmować zwiększenie pojemności czynnej Magazynu Gazu K. (KPMG K.) do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 (...), w oparciu o kolejne kawerny (klaster C i D). Pomimo iż przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi kontynuację uprzedniej inwestycji (tożsamość przedsięwzięcia) to jednak jednocześnie stanowi też odrębny cykl inwestycyjny (budowy) oparty o aktualnie obowiązującą regulację prawną, objętą art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej. Choć organy w sposób może nieumiejętny przywołały w uzasadnieniu swojego stanowiska pojęcie "rozbudowy" terminalu, to, zdaniem Sądu, miały na uwadze potoczne rozumienia tego słowa odnosząc je do pojęcia "kontynuacji" czy "ciągłości" w znaczeniu rodzaju planowanej inwestycji. Oczywiście, przedmiotowe przedsięwzięcie – budowa kolejnych klastrów C i D – jest częścią większego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy kawernowego magazynu gazu jednakże, jako przedsięwzięcie, zupełnie nową i tym samym odrębną inwestycją. Przy czym, jak wykazały to okoliczności niniejszej sprawy, także uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, gdyż jego realizacja, w połączeniu z możliwościami odbioru gazu z terminalu, umożliwia zabezpieczenie utrzymywania rezerw gazu ziemnego na okresy zwiększonego zapotrzebowania oraz sytuacje kryzysowe.

Mając na uwadze szczegółową treść przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, nie ma żadnych wątpliwości, iż jej zakres przewidziany jest przywołaną specustawą gazową. Oznacza to, iż postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji prawidłowo zostało przez Wojewodę Pomorskiego przeprowadzone w trybie określonym specustawą gazową. Ponadto organ orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja została wydana po wnikliwym przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego, zgodności ustalonego stanu faktycznego z normami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutów przedstawionych w skargach. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez Wojewodę i Ministra z poszanowaniem wszystkich obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organy prawidłowo powołały się na normy prawa materialnego. Z kolei Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi. Nadto, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana, co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. Trzeba bowiem pamiętać, iż Wojewoda Pomorski, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej bowiem istoty tego przedsięwzięcia, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość lub planujących jej wykorzystywanie w określony sposób. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie inwestycji w zakresie terminalu, czy inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu o takim przebiegu, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli nieruchomości objętych inwestycją lub innych podmiotów. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu jest wadliwa. Podobnie, należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż organ wydający ww. decyzję nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji, skarżący lub inne podmioty poniosą jakiekolwiek szkody materialne, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Podkreślić także należy, że przedmiotem orzekania zarówno przez Wojewodę Pomorskiego, jak i Ministra, nie jest prognozowanie wielkości ewentualnych strat w majątku skarżących, jako czynnika decydującego o wyborze przez inwestora konkretnych rozwiązań technicznych, stąd też w tym zakresie podnoszone przez skarżących zarzuty pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. oraz Gmina K..

Stowarzyszenie w swojej skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sformułowało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 5 ust. 1, art. 10, art. 34 oraz art. 39 ust. 1 specustawy gazowej przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, której przedmiotem jest inwestycja polegająca na rozbudowie ww. magazynu gazu K., podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej inwestycją towarzyszącą ww. inwestycji, jest "budowa kawernowego podziemnego magazynu gazu K.", a w konsekwencji w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie powinny mieć zastosowania przepisy specustawy gazowej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej polegające na uznaniu, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego kawernowego podziemnego magazynu gazu K. do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych (zlokalizowanych na klastrze C i D), instalacji ługowniczej pomiędzy klastrera C i D, a zakładem ługowniczym, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej na nieruchomościach wskazanych w treści zaskarżonej decyzji, stanowi budowę, a nie rozbudowę magazynu, a więc inwestycję objętą regulacją art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej, zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji powinno być prowadzone w trybie w niej określonym.

Gmina K. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, w tym grożące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, podczas gdy organy te nie wyjaśniły w dokładny sposób stanu faktycznego, niezważając również na interes obywateli, tj. mieszkańców Gminy K.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi Gminy K., podczas gdy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia i sprzeczności w uzasadnieniu wyroku oraz poprzez dostateczny brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia mających oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

Ponadto zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na nieprawidłowym uznaniu za organem I instancji za tożsame użytych w ustawie pojęć – "budowa" oraz "rozbudowa", co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że inwestycja – polegająca na rozbudowie istniejącego kawernowego podziemnego magazynu gazu K. do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych (zlokalizowanych na klastrze C i D), instalacji ługowniczej pomiędzy klastrem C, D, a zakładem ługowniczym, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej na nieruchomościach – stanowi inwestycję objętą regulacją art. 38 pkt 1 lit. c polegającą na budowie ww. klastrów, a ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji powinno być prowadzone w trybie w określonym w ustawie;

- art. 5 ust. 1, art. 10, art. 34 oraz art. 39 ust. 1 specustawy gazowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, której przedmiotem jest inwestycja, która polega na rozbudowie kawernowego podziemnego magazynu gazu K., podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 38 pkt 1 lit. c inwestycją towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu, do których mają – stosownie do art. 39 ust. 1 – zastosowanie przepisy omawianej ustawy, jest "budowa kawernowego podziemnego magazynu gazu K.", a w konsekwencji w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie powinny mieć zastosowania przepisy wyżej wspomnianej ustawy;

- błędną wykładnię polegającą na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na przepisach ustawy o inwestycjach, i specustawie gazowej, zamiast dokonania tej wykładni poprzez cały system obowiązującego w RP ustawodawstwa zwłaszcza art. 32, art. 38, art. 68 pkt 1, art. 74 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne P. S.A. wniosło o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, ponieważ skarga na decyzję środowiskową (decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2019 r., znak: DOOŚ-DŚII.4231.18.2016.PD/EU/mk.31), która została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1993/19, może mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 1714/19, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, ponieważ wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1993/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę; zaś wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 3037/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1993/19. W związku z ww. wyrokiem NSA, wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1993/19 stał się prawomocny. Ustała więc przyczyna zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Skarżące Stowarzyszenie na rozprawie wniosło o: zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa, ponieważ strona planuje w tym zakresie złożyć zawiadomienie; oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z kopii opinii Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia 28 marca 2001 r. oraz kopii pisma Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku nr 3344/23 z dnia 25 lipca 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Odnośnie wskazywanego w obu skargach kasacyjnych zarzutów dotyczących tego czy przedmiotowa inwestycja zaliczana jest to inwestycji wskazanych art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej, a mianowicie wskazywanego w ramach tej grupy zarzutów, że przedmiotowa inwestycja nie polega na "budowie" lecz "rozbudowie", należy wskazać, iż kwestia ta została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 3037/21, wydanego w sprawie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 maja 2019 r., nr DOOŚ-DŚII.4231.18.2016.PD/EU/mk.31, w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że inwestycjami towarzyszącymi inwestycjom w zakresie terminalu jest niewątpliwie realizowana przez P. spółka akcyjna z siedzibą w W. budowa kawernowego podziemnego magazynu gazu K. oraz kawernowego podziemnego magazynu gazu G.. Jak argumentował NSA, taka ocena wynika bezpośrednio z art. 38 pkt 1 lit. c specustawy gazowej. Okoliczność, że inwestycja ta realizowana jest etapowo, nie wyłącza jej spod reżimu specustawy gazowej. Stąd też prawidłowo przyjęto, że planowane przedsięwzięcie, polegające na zwiększeniu pojemności czynnej magazynu w oparciu o budowę kolejnych kawern nie jest rozbudową magazynu na podstawie udzielonej koncesji, którego budowa zakończyła się (klastry A i B), ale nowym etapem jednego przedsięwzięcia "budowy kawernowego podziemnego magazynu K.". Budowa klastrów C i D stanowi odrębne przedsięwzięcie, którego realizację ustawodawca, wbrew stanowisku skarżących, przewidział w specustawie gazowej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający aktualnie niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą ocenę i przyjmuje ją jako własną. Ocena ta na gruncie prawa budowlanego także posiada usprawiedliwione podstawy, ponieważ odwołanie się w obu skargach kasacyjnych do pojęć "budowy" i "rozbudowy" nie ma prawnie i praktycznie żadnego znaczenia, ponieważ zgodnie z definicją "budowy" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wynika z tego, że budową jest także rozbudowa. Poza tym prawo budowlane przewiduje możliwość etapowania inwestycji (patrz: art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane), co oznacza, że prawnie możliwe jest realizowanie kolejnych części tej samej inwestycji, a taka możliwość nie została wykluczona w specustawie gazowej, a wręcz została potwierdzona. Po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy "pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie terminalu wydaje wojewoda na zasadach i w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529), zwanej dalej "Prawem budowlanym", z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Po drugie, stosownie do art. 15 ust. 3 tej ustawy "pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie terminalu może w zależności od żądania wniosku, obejmować całe zamierzenie budowlane położone na obszarze danego województwa lub jego część". Po trzecie, zgodnie z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej "do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy rozdziałów 2, 3 i 6 oraz art. 43". A zatem do planowanej inwestycji ma zastosowanie art. 5 ust. 1 specustawy gazowej. Dlatego zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części zadania inwestycyjnego.

W tych warunkach zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące omawianej kwestii, tj. zarzuty Stowarzyszenia wskazujące na naruszenie art. 5 ust. 1, art. 10, art. 34 oraz art. 39 ust. 1 specustawy gazowej oraz art. 38 pkt 1 lit. c specustaw gazowej; a także tożsame zarzuty Gminy – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Gminy K. – brak jest podstaw do twierdzenia jakoby wadliwa była ocena Sądu I instancji co do tego, że w niniejszej sprawie organy I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, w tym grożące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Ma bowiem rację Sąd I instancji, że protesty mieszkańców nie stanowią elementu, czy też przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu – inwestycji towarzyszącej. Specustawa gazowana nie przewiduje w swojej procedurze uwzględnienia protestów mieszkańców. A zatem zaistniałe protesty mieszkańców nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej. Negatywne zaś skutki planowanej inwestycji dla środowiska zostały już ocenione na etapie wydania decyzji środowiskowej, a organ planistyczny przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej jest związany decyzją środowiskową (patrz: art. 86 pkt 2 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). Poza tym jeżeli Gmina K. powołuje się na kwestie dotyczące zdrowia i życia mieszkańców K., to powinna najpóźniej wykazać w skardze kasacyjnej istnienie konkretnych zagrożeń jakie wiążą się z lokalizacją przedmiotowej inwestycji. Tego zaś nie wykazano w skardze kasacyjnej, poprzestając na stwierdzeniu, że wydane w niniejszej sprawie decyzje spotkały się z szerokim sprzeciwem ze strony mieszkańców Gminy K.. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nadto Gmina K. w swojej skardze kasacyjnej nie podważyła skutecznie oceny, że lokalizacja inwestycji w zakresie terminalu, czy też inwestycji towarzyszących inwestycjom w zakresie terminalu, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Wprost z art. 1 ust. 1 specustawy gazowej wynika, że w ustawie tej określone zostały zasady przygotowania, realizacji i finansowania inwestycji w zakresie terminalu wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa oraz inwestycji towarzyszących. Istnienie zaś tego rodzaju interesu w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie nie uwzględniono całego systemu obowiązującego w RP ustawodawstwa, zwłaszcza art. 32 (zasada równości), art. 38 (prawo do życia), art. 68 ust. 1 (prawo do ochrony zdrowia), art. 74 (bezpieczeństwo ekologiczne i ochrona środowiska) Konstytucji RP. Zabezpieczenie bowiem zdolności energetycznych Państwa jest w interesie wszystkich obywateli, a co więcej, może służyć realizacji ww. konstytucyjnych zasad i praw, tym bardziej, że z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika możliwość ograniczania praw i wolności w drodze ustawy, czego przejawem są właśnie przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.

Końcowo nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji w sposób dostateczny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, która ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym, kładąc nacisk na wskazanie, że realizacja tego rodzaju inwestycji w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Odnosząc się zaś do wniosków procesowych zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie na rozprawie należy wskazać, że nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego zamiar złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa; zaś wnioskowane dokumenty nie podważają legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, ponieważ nie dotyczą zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej, lecz innych aktów planistycznych; zaś z akt administracyjnych sprawy wynika, że stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 15 specustawy gazowej Minister Obrony Narodowej pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o kosztach na rzecz uczestnika postępowania – P. S.A. (która to Spółka przejęła P. S.A.), do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie stanowi inaczej.