II OSK 2032/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2629/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr DLI-II.4620.15.2018.PMJ.5 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "sąd wojewódzki") wyrokiem z 11 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2629/19 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "spółka", "inwestor" "strona") na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ zażaleniowy", "organ II instancji") z 27 sierpnia 2019 r. znak: DLI-II.4620.15.2018.PMJ.5 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 20 listopada 2018 r. spółka wystąpiła do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") o wydanie - na podstawie art. 24 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 404 ze zm.), dalej: "specustawa" - decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej: "u.g.n.". W uzasadnieniu wniosku inwestor podniósł, iż na wymienionych we wniosku nieruchomościach zlokalizowany jest obiekt istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia relacji [...], którego remont w postaci wymiany przewodów odgromowych wchodzi w zakres niezbędnych robót budowlanych w ramach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej linii 400 kV [...]. W ocenie inwestora właściwym jest wydanie rozstrzygnięcia, którego treścią będzie zobowiązanie do udostępnienia czasowego nieruchomości dla potrzeb przeprowadzenia tego remontu. We wniosku strona szeroko rozwinęła swoją argumentację podnosząc m.in., że strategiczną inwestycją są także wszelkie roboty budowlane, w tym remont, dla zrealizowania zadania inwestycyjnego. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 24 specustawy w sprawach w niej nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy u.g.n., w tym art. 124b. Stąd na podstawie art. 24 specustawy w zw. z art. 124b u.g.n. wnosi o czasowe ograniczenie prawa własności poprzez udostępnienie wskazanych nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu sieci.

Wojewoda postanowieniem nr I-P-14/18 z 5 grudnia 2018 r. odmówił na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji zwrócił uwagę, że specustawa jest jedną z kilku szczególnych regulacji pranych dotyczących realizacji inwestycji celu publicznego, a jej przepisy powinny być interpretowane w sposób ścisły. Oznacza to, że inwestor powołując się na jej przepisy może ubiegać się o przyznanie mu wyłącznie uprawień, które zostały w niej wprost przewidziane, a do kompetencji Wojewody winno należeć rozstrzyganie w kwestiach przewidzianych wyłącznie specustawą i w zakresie w niej opisanym. W ocenie organu I instancji regulacja art. 8 ust. 1 specustawy wskazuje, że decyzja wydana w tym trybie może obejmować wyłącznie kwestie enumeratywnie w nim wymienione. Nie przewiduje możliwości określenia we wskazanej kategorii decyzji innych skutków prawnorzeczowych, niż te - wskazane w specustawie - ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Takim zaś ograniczeniem jest trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości, uregulowane w art. 22 specustawy. Nie mieści się w nich kategoria ograniczenia czasowego. Wojewoda wskazał również na treść art. 34 ust. 2 pkt 2 i 3 specustawy wyjaśniając, iż w trybie przewidzianym w tym przepisie inwestor w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie może uzyskać innej kategorii uprawnień umożliwiających dysponowanie nieruchomością na potrzeby przeprowadzenia robót związanych z realizacją tej inwestycji celu publicznego, niż przewidziane w powołanych przepisach specustawy. Z kolei odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. (art. 24 specustawy) polega jedynie na uzupełniającym stosowaniu przepisów tej ustawy do kwestii i spraw określonych w specustawie. Z uwagi na powyższe w ocenie organu I instancji brak było podstaw prawnych do wydania decyzji żądanej przez spółkę. Zatem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie może zostać wszczęte.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka. W wyniku jego rozpoznania Minister postanowieniem znak: DLI-II.462-0.15.2018.PMJ.5 z 27 sierpnia 2019 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ zażaleniowy wyjaśnił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki określone w art. 61a k.p.a, obligujące organ do odmowy wszczęcia postepowania w przedmiocie wydania decyzji zgodnie z wnioskiem spółki. Minister przeanalizował przepisy specustawy w kontekście u,g,n., w rezultacie podzielając ustalenia organu I instancji. Organ zażaleniowy odnosząc się do zarzutu inwestora, iż postanowienie Wojewody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności uznał go za całkowicie niezasadny podnosząc, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania na podstawie specustawy decyzji o ustaleniu strategicznej lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

[...] S.A. z siedzibą w K. złożyła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 24 specustawy, polegające na jego błędnej wykładni oraz naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., polegające na błędnym jego zastosowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Oddalając skargę, WSA w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a postawione w niej zarzuty są powtórzeniem tych, zawartych w zażaleniu, do których Minister szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie Sąd wojewódzki wyjaśnił treść przepisów art. 24 specustawy oraz art. 124b ust. 1 u.g.n. podkreślając, że proceduralną podstawą wydania decyzji organu I instancji był art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że w omawianej sytuacji zaszły przyczyny przedmiotowe, stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Inwestor wystąpił bowiem o wydanie decyzji w trybie i skutkach prawnorzeczowych nieprzewidzianych przez przepisy specustawy. Jest to sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Dalej WSA w Warszawie podniósł, że przepisy specustawy należą do regulacji prawnych o ograniczonym czasowo okresie obowiązywania, których podstawowym celem jest uproszczenie i przyspieszenie inwestycji w zakresie elektroenergetyki. Uproszczenia te siłą rzeczy muszą wiązać się z ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, w porównaniu z ogólną procedurą zmierzającą do realizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, to nie można dokonywać jej wykładni rozszerzającej. Z kolei z wniosku inwestora wynika, że domagał się wydania w trybie art. 24 specustawy, decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Obowiązkiem zaś organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji administracyjnej jest ustalenie, czy w systemie prawnym zawarta jest norma prawna regulująca ten rodzaj sprawy, której zakresu dotyczy postępowanie. W żadnym wypadku, co podkreślił Sąd wojewódzki, za taki przepis kompetencyjny nie można uznać powołanego art. 24 specustawy. Oznacza to, że inwestor powołujący się na przepisy specustawy może ubiegać się o przyznanie mu wyłącznie tych uprawnień i w tym trybie, które zostały wprost przewidziane w tej ustawie. Ustawa, o której mowa, w sposób wyczerpujący reguluje normy kompetencyjne, na podstawie których inwestor może zwrócić się o wydanie decyzji, która jest w niniejszej sprawie wnioskowana.

Sąd I instancji dalej wyjaśnił, że w art. 22 specustawy wprowadzono alternatywną w stosunku do pełnego wywłaszczenia, drogę nabycia tytułu prawnego do nieruchomości przeznaczonej pod strategiczne inwestycje przesyłowe w postaci wydania przez organ administracji decyzji ograniczającej prawa właściciela albo użytkownika wieczystego i dającej inwestorowi możliwość prowadzenia w każdym czasie na tym gruncie inwestycji. W tym zakresie wykorzystano istniejące rozwiązania zawarte w przepisach u.g.n., tj. w art. 124 z uwzględnieniem pewnych zmian. Jednocześnie wyłączono stosowanie art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. obowiązek uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Rozszerzono także zakres czynności, do wykonania których konieczne jest uzyskanie dostępu do nieruchomości. Zatem skoro konkretny przepis, zawarty w ustawie określającej szczególne unormowania dotyczące zasad przygotowania i realizacji inwestycji przesyłowych przewiduje tryb i procedurę nałożenia ograniczeń w celu zrealizowania tej inwestycji, to nie można doszukiwać się dodatkowej procedury nałożenia takich ograniczeń, wynikającej z u.g.n. Przepis art. 24 specustawy odsyła co prawda do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma znaleźć zastosowanie. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali – pierwszeństwo ma specustawa. Tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu u.g.n. oraz w zakresie nieuregulowanym w specustawie należy stosować przepisy u.g.n. W konsekwencji art. 24 specustawy nie można w żaden sposób uznać za przepis kompetencyjny, na podstawie którego możliwe jest wydanie decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, Specustawa jest ustawą szczególną w stosunku do u.g.n i samodzielnie reguluje warunki zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prac związanych z remontami strategicznej inwestycji przesyłowej oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

Reasumując Sąd wojewódzki stwierdził, że opowiedzenie się za stanowiskiem inwestora doprowadziłoby do naruszenia prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organ działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Z zasady legalizmu zaś wynika obowiązek interpretacji przepisów w sposób ścisły. Zasadnie organy orzekające przyjęły, że brak jest materialnego przepisu prawa, który stanowiły podstawę do wydania wnioskowanej przez spółkę decyzji. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

[...] S.A. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 24 specustawy przesyłowej, polegający na jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że art. 124b u.g.n. nie znajduje takiego zastosowania do specustawy, które wyrażałoby się w możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej o skutkach określonych we wskazanym przepisie, gdy tymczasem - prawidłowo interpretowany - wcześniej wskazany przepis specustawy możliwość taką przewiduje,

II. przepisów postępowania, tj.: art. 61a § 1 k.p.a. polegający na zastosowaniu powyższego przepisu, wyrażającego się odmową wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej o skutkach określonych w art. 124b u.g.n., pomimo braku ziszczenia się w realiach sprawy okoliczności wskazanych w jego hipotezie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano kwestię skutków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wedle art. 22 specustawy. Skoro specustawa przewiduje ograniczenie o skutkach dalej idących, to należy przyjąć, że na jej podstawie możliwe jest ograniczenie własności o skutkach mniej dotkliwych dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 124b u.g.n.).

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Spór dotyczy istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji - na podstawie przepisów specustawy – o ograniczeniu prawa własności, polegającym na zobowiązaniu właściciela (użytkownika wieczystego) do czasowego udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzenia wymaganego remontu sieci przesyłowej. Inwestor poszukuje tej podstawy w art. 24 specustawy w zw. z art. 124b u.g.n., przy czym żądanie adresuje do Wojewody i oczekuje wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nie zaś decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości.

Zgodnie z art. 24 specustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., przy czym ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Przepisu art. 9 u.g.n. nie stosuje się. Kluczowe jest zatem przesądzenie, czy przedmiotową kwestię, tj. ograniczanie korzystania z nieruchomości pod cele związane z realizacją linii przesyłowej, reguluje kompleksowo specustawa, co wykluczałoby odpowiednie zastosowanie przepisów u.g.n.

Zdaniem NSA rację ma WSA w Warszawie, że specustawa w sposób wyczerpujący wskazuje normy kompetencyjne, na podstawie których inwestor może zwrócić się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (art. 4 ust. 1 lub art. 34 ust. 2 pkt 2 i 3) i mogące być podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (art. 8 ust. 1), jak również skutki decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (art. 19 ust. 3-5 – pozbawienie praw rzeczowych oraz w art. 22 ust. 1 – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości).

Elementy decyzji lokalizacyjnej wskazuje art. 8 ust. 1 specustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 specustawy, obowiązkowym elementem decyzji lokalizacyjnej jest (1) oznaczenie nieruchomości, znajdującej się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, (2) nieruchomości, na których jest planowana budowa stacji elektroenergetycznej oraz (3) nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy. Jednocześnie ustawa ta stanowi, jakie skutki decyzja odniesie w stosunku do tych nieruchomości. I tak co do zasady następuje przejście z mocy prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (art. 19 ust. 3) w dwóch pierwszych wypadkach, natomiast w trzecim - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W art. 22 specustawy wprowadzono alternatywną, w stosunku do pełnego wywłaszczenia, drogę nabycia tytułu prawnego do nieruchomości, dającej inwestorowi możliwość prowadzenia na tym gruncie określonych prac. Prawo to ma charakter nieograniczony w tym sensie, że inwestor ma zagwarantowaną możliwość wejścia na teren tych nieruchomości w każdym czasie, co ma fundamentalne znaczenie przy usuwaniu ewentualnych awarii. Jednocześnie przepis gwarantuje możliwość wykonania szeregu robót, w tym remontu, co jest przedmiotem niniejszego sporu.

Omawiana ustawa, jako regulacja o charakterze nadzwyczajnym, ma charakter czasowy. Jednocześnie regulacje tej ustawy mają charakter szczególny wobec innych przepisów regulujących proces inwestycyjny i jako takie - podlegają wykładni zawężającej. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo stosowania ma specustawa, co oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu u.g.n. oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy u.g.n. Taka wykładnia uwzględnia cel ustawy, tj. zakłada kompleksowe uregulowanie wszelkich niezbędnych instytucji do jego osiągnięcia. Odczytanie zatem wszystkich norm tej ustawy, przy przyjęciu wykładni zawężającej, prowadzi do wniosku, że specustawa przewiduje możliwość ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w celu, m.in. wykonania remontu, ale tylko poprzez możliwość nałożenia ograniczeń z art. 22. Jeżeli w podstawowej decyzji lokalizacyjnej określone nieruchomości nie zostaną objęte ograniczeniem, w trybie art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy, inwestor w każdym czasie może wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji, ze wszelkimi skutkami zawartymi w specustawie. Jednakże jedynie w zakresie skutków przewidzianych w art. 22 specustawy, nie zaś w art. 124b u.g.n.

Zdaniem NSA regulacje te nie pozostawiają pola do ich uzupełnienia na podstawie art. 24 specustawy - poprzez odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. Odpowiednie stosowanie u.g.n. dotyczy wyłącznie materii, która nie została uregulowana w specustawie, ale pełni funkcję wyłącznie pomocniczą i uzupełniającą do przyjętej koncepcji decyzji lokalizacyjnej i przewidzianych tam warunków (np. warunków podziału nieruchomości w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych; możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, gdy dana działka w wyniku podziału traci dostęp do drogi publicznej – art. 93 ust. 3 u.g.n). Proponowana przez inwestora wykładnia miałaby charakter de facto normotwórczy. Wprowadziłaby bowiem do elementów decyzji lokalizacyjnej, wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 1 specustawy, nieprzewidzianą w tej ustawie instytucję czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Tymczasem warunkiem zastosowania art. 24 specustawy jest, aby dana sprawa nie została w ogóle uregulowana w tej ustawie.

Skoro konkretny przepis przewiduje tryb i procedurę nałożenia ograniczeń w celu zrealizowania inwestycji, bądź jej późniejszej eksploatacji (lub remontu), to nie można doszukiwać się odrębnej procedury nałożenia takich ograniczeń w innej ustawie. Potwierdzenie tego stanowiska znajduje się w nowelizacji specustawy.

Mianowicie zgodnie z art. 5 pkt 8e) ustawy z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922) wprowadzono przepis, który daje możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na czas określony. Mianowicie po pkt 8 dodano pkt 8b w brzmieniu: "8b) wskazanie okresu, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywoływać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w przypadku gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 22 ust. 1, ma nastąpić na czas określony". Jednoznaczne włączenie do treści art. 8 ust. 1 specustawy, normy, która pozwala na ustalenie przedziału czasowego do zastosowania skutku określonego w art. 22 ust. 1 specustawy - oznacza, że ustawodawca poprzednią regulację uznał za niekompletną. Jednocześnie w żaden sposób nie uległ zmianie art. 24 specustawy, który wedle inwestora miał stanowić podstawę prawną do zastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n.

Dalej - zmianie uległ art. 22, poprzez wprowadzenie w ust. 5 tego przepisu - czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Przepis art. 22 ust. 3 specustawy odsyła z kolei do art. 124 ust. 4 u.g.n., gdzie jednolicie ustalono (zarówno dla stałego ograniczenia, jak i czasowego), że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., tj. ustala się odszkodowanie. Obydwie te formy ograniczenia prawa własności uzyskały analogiczny status odnośnie obowiązków inwestora.

Poprzednio zaś występowało zróżnicowanie. Przepis art. 22 ust. 2 specustawy w pierwszej kolejności nakazywał przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, a w dalszej kolejności odszkodowanie. Natomiast przy proponowanym przez inwestora zastosowaniu art. 124b u.g.n. obowiązki inwestora wyglądałyby odmiennie. Mianowicie art. 124b ust. 4 u.g.n. stanowił, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z właścicielem, a jeśli nie doszłoby do takiego porozumienia, to wówczas wszczęte zostałoby postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Skutki ograniczenia oraz obowiązki inwestora byłyby zatem różne, co nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W konsekwencji wspomnianą nowelizacją ustawodawca wprowadził do decyzji lokalizacyjnej nowy rodzaj tytułu prawnego do korzystania przez inwestora z nieruchomości niezbędnych - czy do wybudowania sieci przesyłowej, czy do innych prac, zrównując obowiązki inwestora. Zauważył zatem potrzebę uzupełnienia przepisów, bowiem dotychczasowy stan prawny nie realizował optymalnie wszystkich zamierzeń, jak również obiektywnych potrzeb inwestorskich. To samo dotyczy dodania w art. 8 ust. 1 - pkt 7a i odesłania do skutków, o których mowa w art. 23 ust. 1a specustawy. Zmiany legislacyjne, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego postanowienia jedynie potwierdzają zasadność stanowiska Ministra, zajętego w zaskarżonym postanowieniu.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 24 specustawy poprzez jego niezastosowanie w zakresie odesłania do art. 124 b ust. 1 u.g.n. Norma ta znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy dana materia nie została uregulowana w specustawie i ma służyć uzupełnieniu tych instytucji prawnych, które przewiduje omawiana ustawa. Nie może przemawiać za przyjęciem odmiennego stanowiska proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia prokonstytucyjna, polegająca na dopuszczeniu mniej dolegliwych skutków dla właściciela, od tych przewidzianych ustawą. Przede wszystkim żadna wykładnia nie zezwala na naruszenie zasady legalizmu. Wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Innymi słowy, w odniesieniu do organów władzy publicznej nie obowiązuje zasada "co nie jest zakazane, jest dozwolone" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK 2002/3/34).

Tym samym - bezspornie bardziej korzystne dla właścicieli – czasowe ograniczenie sposobu korzystania nie mogło zostać wprowadzone do decyzji lokalizacyjnej bez podstawy prawnej. Nie stanowiła zaś tej podstawy norma art. 24 specustawy. W konsekwencji tego przepisu nie można uznać za podstawę prawną, na podstawie której możliwe jest wydanie decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Skoro nie istniał przepis prawa umożliwiający wydanie decyzji lokalizacyjnej w zakresie skutków określonych w art. 124b ust. 1 u.g.n., to wystąpiła przeszkoda przedmiotowa prowadzenia postępowania, co uzasadniało zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 184 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.