II OSK 2218/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 216/22 w sprawie ze skarg A. L. i J. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. nr DLI-III.7620.17.2020.KM.15 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 216/22 oddalił skargi A. L. i J. C. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r., nr DLI-III.7620.17.2020.KM.15 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 24 września 2020 r., nr 4/2020, na podstawie art. 9o ust. 1, art. 9w ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1786, ze zm.; dalej zwanej ustawą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), ustalił na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako inwestor) lokalizację linii kolejowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rewitalizacja i odbudowa częściowo nieczynnej linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]" w ramach projektu pn.: "Rewitalizacja i odbudowa częściowo nieczynnej linii kolejowej nr [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wnieśli odrębne odwołania od tej decyzji, a po ich rozpoznaniu Minister Rozwoju i Technologii wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 9q ust. 5 ustawy uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji:

-znajdującą się na stronie 29 w pkt VIII tabelę, określającą działki objęte inwestycją, w stosunku do których inwestor jest uprawniony do ich nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji, w zakresie dotyczącym działki nr [...], [...] (poz. 6 tabeli), oraz działki nr [...], [...] (poz. 7 tabeli);

-znajdujący się na stronie 36 i 37 zapis stanowiący treść pkt IX, dotyczącego oznaczenia nieruchomości, na których planowana jest budowa lub przebudowa dróg krajowych

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się na stronie 29 w pkt VIII, nowego zapisu (pkt 1).

W pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił potrzebę dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej i wskazał, że wniosek inwestora, uzupełniony w toku postępowania, spełnia wymagania określone w art. 9o ust. 3 ustawy, a jego argumentacja przemawia za ustaloną przez niego lokalizacją inwestycji. Postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i wydana decyzja, poza częścią uchyloną w pkt 1 tej decyzji, nie naruszają prawa. Uznał zarazem, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności obu skarżących, gdyż nie wykazali przysługujących im tytułów prawnych do działek nr [...] nr [...], co podnosili w odwołaniach.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na opisaną wyżej decyzję, w obu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W tym zakresie wskazał, że załączona została do niego mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, oraz mapy w skali 1:1000 z projektami podziału nieruchomości. Określono w nim również zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu oraz wskazano nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Nadto, inwestor przedłożył wymagane przez art. 9o ust. 3 pkt 4 ustawy opinie właściwych organów, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie. Mając na uwadze art. 72 ust. 1 pkt 11 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.) dołączył do niego także decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 28 listopada 2017 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia oraz decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 kwietnia 2020 r. uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd wskazał następnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 i zauważył, że zarzuty skarżących w niniejszej sprawie w znacznej mierze odnoszą się do stanu prawnego działek. Skarżąca podnosi, że ma tytuł prawny do działki nr [...], natomiast skarżący działki do nr [...], objętych decyzją Wojewody Śląskiego. Według Sądu w świetle przepisów ustawy o transporcie kolejowym każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jedynie w części dotyczącej jego nieruchomości. Podzielił stanowisko organu, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym kolejowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe, wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. O tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny.

Zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżącej przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...], a załączone do skargi odpisy ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] nie dotyczą tej nieruchomości. Wskazane przez skarżącą księgi wieczyste prowadzone są odpowiednio dla działek nr [...], [...], [...] oraz [...], [...]. Zdaniem Sądu skarżąca nie podważyła zatem w skuteczny sposób ustaleń wynikających z akt przedmiotowej sprawy co do stanu własnościowego działki nr [...]. Do takiego samego wniosku doszedł Sąd względem nieruchomości wskazanej przez skarżącego. Podkreślił, że dla działek nr [...] i nr [...] nie są prowadzone księgi wieczyste. Natomiast w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek nr [...] i nr [...] figuruje Skarb Państwa, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, wydany przez Starostę Będzińskiego.

Sąd przyznał jednak, że status prawny tych działek, w świetle wskazanych przez skarżących rozstrzygnięć Sądu Rejonowego w Zawierciu, budzi pewne wątpliwości. Ewidencja gruntów nie może bowiem przesądzać o własności nieruchomości, gdyż zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, należy w pierwszej kolejności uwzględniać wpisy ujawnione w dziale drugim księgi wieczystej. Podkreślił, że skarżący nie wykazali w żaden sposób, żadnym dokumentem, iż mają jakikolwiek tytuł prawny do omawianych działek, w tym nie wykazali się wpisem w księdze wieczystej. Argumenty skarżących mają charakter historyczny. Tymczasem nie jest rolą organów w niniejszym postępowaniu lokalizacyjnym naprawianie błędów w kwestii wywłaszczania i odszkodowań związanych z rozpoczętym przed II wojną światową postępowaniem, które doprowadziło do zrealizowania linii kolejowej numer [...] relacji [...].

Podsumowując Sąd wskazał, że nie sposób uznać, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej naruszyło prawo własności skarżących do działek nr [...] i [...], skoro brak jest dowodów wskazujących na przysługujące im prawo własności do tych nieruchomości. Skarżący nie wykazali przysługującego im tytułu prawnego do spornych działek, zatem nie przysługuje im interes prawny do kwestionowania decyzji lokalizacyjnej w dotyczącej ich części. Tym samym, brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji w części wskazującej, iż z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanie się ostateczna, inwestor nabędzie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działek nr [...] i nr [...]. Sąd stwierdził też, że sporna inwestycja nie wywołuje jakiegokolwiek wpływu na dotychczasowy dostęp działek skarżącej do drogi publicznej, co powoduje, że na inwestorze, w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji, nie spoczywa obowiązek zapewnienia jej działkom dostępu do drogi publicznej, zgodnie z oczekiwaniami.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargi.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oparto ją o obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny (przy całkowitym pominięciu większości zarzutów strony skarżącej, zwłaszcza dotyczących naruszenia przez organ norm procedury administracyjnej), a przy tym wewnętrznie sprzeczny, gdzie sprzeczność ta przejawia się w szczególności

- we wskazaniu z jednej strony, że skarżąca w żadnej mierze nie wykazała prawa własności działki nr [...], z drugiej zaś strony wskazując na wątpliwości co do stanu prawnego tej nieruchomości wynikające z orzeczeń Sądu Rejonowego w Zawierciu, które to wątpliwości podważają prawo własności mające, zdaniem inwestora, przysługiwać Skarbowi Państwa,

- w przyznaniu racji skarżącym, że ewidencja gruntów nie przesądza o prawie własności, przy równoczesnym uznaniu, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, chociaż jedynym na to dowodem jest właśnie ewidencja gruntów,

- w uznaniu, że organ nie dokonuje oceny merytorycznej dokumentów złożonych przez inwestora wraz z wnioskiem, z drugiej zaś strony w przyjęciu, że organ, aby odmówić lokalizacji linii kolejowej musiałby wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (taką niezgodnością jest przecież wskazanie właściciela nieruchomości niezgodnie ze stanem rzeczywistym);

2) przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie, a to art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej zwanej K.c.) w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr. 78 poz. 483, ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną, mocą której w sposób bezprawny naruszono prawo własności skarżącej do części nieruchomości położonej na działce oznaczonej nr [...] poprzez nieprawidłowe wskazanie, że właścicielem tej działki jest Skarb Państwa, chociaż nie wskazano, na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jakie dokumenty Skarb Państwa wywodzi swoje prawo własności do działki, będącej w części własnością skarżącej;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 9q ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną, która nie wymienia w punkcie 3 pośród nieruchomości przechodzących na własność Skarbu Państwa, nieruchomości należącej do skarżącej, co w konsekwencji pozbawia skarżącą zarówno prawa do odszkodowania za wywłaszczenie, jak i możliwości ustanowienia drogi koniecznej warunkującej dojazd do odciętych przez linię kolejową części nieruchomości; a także poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ jest zobowiązany wydać decyzję bez dokonywania oceny prawidłowości danych podanych przez inwestora, w szczególności i zaś prawidłowości wskazania przez inwestora stanu prawnego (w zakresie prawa własności) nieruchomości objętych zakresem oddziaływania inwestycji;

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd meriti od kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia przez organ administracji zasady swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w oddaleniu skargi, a czego przejawem jest całkowite pominięcie zarzutów skarżącej w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a tym samym przez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy;

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną, naruszającą w stopniu rażącym zasadę swobodnej oceny dowodów, a nadto wydaną w oparciu o wybiórczo zgromadzony i przez to niekompletny materiał dowodowy, co znalazło wyraz m.in. w wadliwym uznaniu przez organ, że całość działki nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie przedłożono żadnego dowodu, ani nawet nie wskazano podstawy prawnej tego, że Skarb Państwa legitymuje się prawem własności do tej działki, a tymczasem część tej działki (przed scaleniem) cały czas pozostaje własnością skarżącej, o czym świadczy chociażby treść księgi wieczystej nieruchomości, jak również inne dowody z dokumentów, niewzięte pod uwagę przez organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy;

6) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia przez organ administracji zasady przekonywania i zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej, co znalazło wyraz w oddaleniu skargi na decyzję administracyjną naruszającą te zasady, a czego przejawem jest całkowite pominięcie zarzutów skarżącej w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a tym samym przez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy;

7) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną uzasadnioną w sposób powierzchowny, schematyczny; nie odnoszący się do realiów tej konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności zaś nie odnoszący się do kwestii prawa własności działek, których decyzja ta dotyczy, a przez to uzasadnionej w sposób nie licujący z zasadą przekonywania i zasadą budowania zaufania do organów władzy publicznej;

8) przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie, a to art. 3 ust. 1 i 2 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1984, ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną naruszającą zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co znalazło wyraz w uznaniu działki oznaczonej nr [...] za własność Skarbu Państwa, pomimo że do przeciwnego wniosku musi prowadzić analiza dowodów z dokumentów, w tym ksiąg wieczystych oraz orzeczeń sądu wieczystoksięgowego, jak również wydanych w sprawach cywilnych dotyczących spornej nieruchomości;

9) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną naruszającą powołane przepisy, przez dokonanie podziału nieruchomości skarżącej w taki sposób, że nowo powstałe działki nie mają dostępu do drogi publicznej;

10) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez oddalenie skargi na decyzję nieokreślającą wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżącej, w szczególności dotyczących ustanowienia dostępu działek stanowiących własność skarżącej do drogi publicznej, które to wymagania stanowią obligatoryjny składnik tego rodzaju decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 K.p.a.;

11) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd a quo od kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co znalazło wyraz w oddaleniu skargi, a czego przejawem jest całkowite pominięcie zarzutów skarżącej w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a tym samym przez nierozpoznanie skargi w granicach sprawy;

12) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co znalazło wyraz w powierzchownie przeprowadzonej przez Ministra kontroli instancyjnej, skupionej na aprobacie dla rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji, bez odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniach zarzutów, jak również w nieprzeprowadzeniu postępowania administracyjnego ponownie w pełnym jego zakresie, co w efekcie stworzyło zaledwie pozór kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego i przekazanie sprawy organowi administracji pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik odwołując się szeroko do orzecznictwa i wypowiedzi w doktrynie przedstawiła racje mające przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Zastrzegła jednak, że skarżąca nie oczekiwała i nie oczekuje zaniechania inwestycji kolejowej czy też zmiany jej przebiegu, a jedynie uznania, że działka nr [...] stanowi własność jej, nie zaś Skarbu Państwa jak przyjęły organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny, co winno było zostać odzwierciedlone w rozstrzygnięciu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy, a także poparł wniesioną przez skarżącą skargę kasacyjną, podzielając zawarte w niej stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty tej skargi zarówno procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach obu podstaw kasacyjnych wielokrotnie. Uzasadnia to odstąpienie od ustosunkowania się do każdego zarzutu z osobna i wyodrębnienie tych kwestii, a następnie rozważenie w uporządkowanej sekwencji wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe.

Zdecydowana większość zarzutów kwestionuje rozstrzygnięcie w zakresie odnoszącym się do działki o numerze ewidencyjnym [...] z [...]. Z zaskarżonej decyzji wynika, że działka ta objęta została inwestycją polegającą na rewitalizacji i odbudowie częściowo nieczynnej linii kolejowej na odcinku [...] (w ramach większego projektu dotyczącego linii kolejowej nr [...]), a w pkt VI.2 stwierdzono nabycie przez [...] S.A. z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, prawa użytkowania wieczystego tej działki (L.p.3).

Przede wszystkim należy stwierdzić, że słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, iż skarżąca nie wykazała, by przysługiwał jej do tej nieruchomości (działki nr [...]) tytuł prawny. Nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu pozwalającego uznać, że legitymuje się prawem własności (współwłasności) bądź innym tytułem prawnym stwierdzającym prawa do tej działki. Wskazywała co prawda w toku całego postępowania, że działka stanowiła fragment większej nieruchomości należącej do jej poprzedników prawnych, została przejęta pod budowę linii kolejowej (rewilitalizacja i odbudowa dotyczy tej właśnie linii), kwestie własnościowe nigdy nie zostały uregulowane, w szczególności nie orzeczono o wywłaszczeniu i zapłacie odszkodowania, pomimo uruchomienia linii kolejowej. Nie przedstawiła przy tym materiału źródłowego (dokumentacji geodezyjnej i prawnej) pozwalającej prześledzić zmiany odnoszące się do tej nieruchomości, ewentualnego podziału nieruchomości. Skarżąca nie podważa zaś ustaleń, że ani ona, ani jej poprzednicy prawni od tego czasu nie władają tą nieruchomością zajętą od czasów jeszcze przedwojennych na cel związany z budową linii kolejowej nr [...] (uruchomionej prawdopodobnie w 1942 r.). Wykazała natomiast, co z kolei jest poza sporem, że przysługuje jej tytuł rzeczowy do innych działek nr [...] i [...] objętych inwestycją kolejową, w stosunku do nich w pkt VII.1. pod poz. 57 i 59 decyzji orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z tych działek w związku z budową linii kablowych SN i WN oraz wycinki drzew i krzewów, do czego wypadnie jeszcze powrócić.

Nie można uznać zasadności twierdzeń skargi kasacyjnej, by Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu administracji stwierdzające brak tytułu prawnego skarżącej do działki nr [...] naruszył jej prawo własności i tym samym dopuścił się obrazy art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. Należy podkreślić, że strona biorąca udział w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji może realizować swoje uprawnienia, jednakże w granicach przysługującego jej interesu prawnego, konieczne jest więc wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym (zob. wyrok NSA z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1412/16, LEX nr 2271422). Takiego tytułu prawnego po stronie skarżącej brak, w każdym razie nie zostało to wykazane i z tego powodu, zdaniem NSA w składzie orzekającym, nie mogły odnieść skutku wszelkie zarzuty skarżącej odnoszące się do niezawarcia w decyzji stwierdzenia, że działka nr [...] przechodzi na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, w tym ten odniesiony do art. 9q ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy, co otworzyłoby możliwość uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie art. 9y ust. 1 i n. ustawy.

Odnosząc się jednak do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, że jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji działka nr [...] nie posiada założonej księgi wieczystej prowadzonej przez rejonowy właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości, brak także zbioru dokumentów. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VI Ca 127/19, którym uchylono wpisy Sądu Rejonowego w Zawierciu z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt [...] [...] o założeniu, na wniosek Skarbu Państwa - Starosty [...], księgi wieczystej dla nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6.3376 ha położonej w [...] i wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa oraz oddalono wniosek. Zgodnie z art. 113 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.), stosowanym odpowiednio z mocy odesłania zawartego w art. 9ad ust. 1 ustawy, jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, w sprawach lokalizacji linii kolejowych realizowanych w trybie ustawy, przyjmuje się inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości oraz służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Taki dokument został dołączony do wniosku, jest nim wypis z rejestru gruntów, w którym uwidoczniono jako właściciela/władającego - Skarb Państwa w trwałym zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Aczkolwiek ewidencja gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752), jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw, ustalonych w innym trybie i przez inne organy (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 667/19, LEX nr 3335638), to jednakże przy braku innych dokumentów stwierdzających prawa do tej działki istniały podstawy do uznania - w ramach prowadzonego postępowania - tytułu prawnego przysługującego Skarbowi Państwa. Nie można skutecznie twierdzić, co czyni pełnomocnik skarżącej, że przy braku księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], doszło w tej sytuacji do obrazy art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (domniemanie jawności wpisów prawa do księgi wieczystej) i art. 5 tej ustawy (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Wszak w dacie orzekania ani prawo skarżącej, ani prawo Skarbu Państwa nie zostało wpisane do księgi wieczystej.

Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie służy rozstrząsaniu sporów własnościowych. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w ramach niniejszego postępowania nie mogła być rozważana kwestia zasadności sygnalizowanego przez skarżącą wywłaszczenia lub innej formy przejęcia nieruchomości w okresie sprzed uruchomienia linii kolejowej. Roszczenia z tym związane dochodzone są na drodze sądowej przed właściwym sądem powszechnym. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt VI.2 l.p. 3 decyzji stwierdzające nabycie przez [...] S.A. z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] nie zamyka skarżącej tej drogi i realizowania oczekiwanego odszkodowania, oczywiście nie przesądzając w żadnej mierze zasadności tak skonstruowanego roszczenia i skuteczności jego realizowania.

Zdaniem NSA chybiona jest druga grupa zarzutów odniesiona tym razem do kontrolowanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 oraz art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób całkowicie błędny przyjmuje, że zaskarżoną decyzją dokonano podziału nieruchomości w taki sposób, że nowo powstałe działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Tymczasem z zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu, mających oparcie w materiale dowodowym i odzwierciedlonym w rozstrzygnięciu decyzji, wynika, że wymienione działki nie uległy podziałowi. W stosunku do działek nr [...] i [...] w pkt VII.1. pod poz. 57 i 59 decyzji orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nich w związku z budową linii kablowych SN i WN oraz wycinki drzew i krzewów - vide mapa stanowiąca załącznik do decyzji, fragment na wschód od ulicy [...]. Nie zachodziła również ustawowa powinność orzeczenia o ustanowieniu służebności drogowej, skoro decyzja - poza wymienionym ograniczeniem sposobu korzystania na niewielkim fragmencie tuż przy linii rozgraniczającej o powierzchni odpowiednio 45 m² i 43 m² - nie prowadzi do jakichkolwiek innych zmian w sposobie ich użytkowania. Upatrywanie potrzeby ustanowienia służebności wskutek przedwojennego podziału nieruchomości, z odwołaniem się do wcześniejszych rozważań, nie jest usprawiedliwiony.

Za niezasadne należy uznać zarzuty procesowe odniesione do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), umotywowania rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej (art. 107 § 3 K.p.a.), naruszenia kodeksowych zasad ogólnych prawdy obiektywnej (art. 7), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8) i przekonywania (art. 11). W tym zakresie należy stwierdzić, że przedstawione akta administracyjne pozwalają uznać, że postępowanie było prowadzone wnikliwie i starannie, zmierzało do wyjaśnienia w jego trakcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a uzasadnienie decyzji w pełni pozwalało Sądowi pierwszej instancji na kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi, chociaż nie sposób nie wytknąć organowi odwoławczemu, że zabrakło w pisemnych motywach jego decyzji szerszych rozważań dotyczących działki nr [...].

Nie można podzielić zarzutu pełnomocnika skarżącej, a przede wszystkim przesłanek na których zarzut ten został oparty, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. przez "uchylenia się przed Sąd a quo od kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Wskazać więc przyjdzie, że skoro organ odwoławczy jest organem merytorycznym, powołanym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej w pierwszej instancji to wydanie częściowo reformatoryjnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w żadnym razie nie narusza zasady dwuistancyjności, tym bardziej, że sąd orzekający odnotował dokonanie niewielkiej i koniecznej zmiany rozstrzygnięcia, i to w części niewywierającej wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej.

Całkowicie bezzasadny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem odnoszący się do konstrukcji uzasadnienia wyroku. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Sąd w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, w tym zarzuty strony skarżącej podniesione w skardze, następnie przytoczył podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego przedstawił w sposób jasny argumenty, które - jego zdaniem - przemawiają na rzecz tezy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Pełnomocnik skarżącego wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części upatruje w tym, że błędnie oceniono znaczenie dla wyniku sprawy kwestii dotyczącej stanu prawnego działki nr [...], tymczasem zagadnienie to objęte było innymi zarzutami skargi kasacyjnej i uznano je za bezzasadne. Odnosząc się zaś do twierdzenia, że sąd orzekający nie wypowiedział się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, mogłoby stanowić istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i dlatego słusznie oddalił skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.