II OSK 2314/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 243/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 243/23 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] (dalej jako Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2022 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], którą ustalono na wniosek E. sp. z o.o. sp. k. (dalej jako Inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (o powierzchni sprzedaży do 400 m²) wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw, na działce o nr ew. [...] położonej przy zbiegu ul. L. i ulicy R. w S.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, że w niniejszym postępowaniu celem Stowarzyszenia nie jest reprezentowanie interesu społecznego oraz celów statutowych Stowarzyszenia, a jedynie chęć udziału w sprawie, która dotyczy realizacji inwestycji mogącej być konkurencją w stosunku do pracodawcy niektórych z członków skarżącego Stowarzyszenia. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, Stowarzyszenie zgłaszało swój udział w innych postępowaniach dotyczących wyłącznie inwestycji stanowiących obiekty mogące stanowić konkurencję dla obiektów handlowych firmy T. i jest zainteresowane rozstrzygnięciem tej konkretnej sprawy nie z uwagi na dbałość o interes społeczny, ale z uwagi na funkcjonowanie w bliskiej odległości w stosunku do terenu objętego inwestycją przedsięwzięć zrealizowanych przez ww. firmę. Z uwagi na to, że działanie Stowarzyszenia w tej sprawie jest zinstytucjonalizowaną formą popierania interesów konkretnej firmy, trudno dostrzec, aby udział tego podmiotu prowadził do realizacji celów statutowych.

2. Skarżące stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa), w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego pomimo naruszenia przez organ wykładni art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt. 2 Kpa oraz oczywistej zasadności wywiedzionej przez Stowarzyszenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzez brak dostrzeżenia, iż skarżące Stowarzyszenie spełnia wszystkie ustawowe przesłanki do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego, a także iż nie zaistniały żadne negatywne przesłanki, które uniemożliwiałyby uznanie Stowarzyszenia za stronę postępowania;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak dokonania przez Sąd Wojewódzki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie poprzez uznanie, iż członkami skarżącego Stowarzyszenia są pracownicy sieci sklepów T., co konstytuuje domniemanie, iż przedmiotowym postępowaniem reprezentują oni interes partykularny, a nie interes Stowarzyszenia, co jest ustaleniem nie tylko błędnym, ale przede wszystkim godzącym w ustawowe i konstytucyjne prawo swobody zrzeszania się;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 Ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że Stowarzyszenie jest zainteresowane rozstrzygnięciem jednej, konkretnej sprawy administracyjnej, podczas gdy skarżące Stowarzyszenie nie jest powiązane w żaden sposób z siecią sklepów T., a fakt uczestnictwa w nim pracowników sieci T. wynika wyłącznie z prozaicznej zbieżności miejsca zamieszkania (terenu objętego działaniem Stowarzyszenia) a miejscem pracy;

d) art. 58 § 1 Konstytucji RP w postaci ograniczania członkom Stowarzyszenia prawa do swobodnego zrzeszania się poprzez uzależnianie skuteczności i możliwości działania Stowarzyszenia od sztucznie wygenerowanych kryteriów oraz przesłanek podmiotowych i przedmiotowych (jak np. życie prywatne i zatrudnienie niektórych członków Stowarzyszenia), które muszą spełniać członkowie, aby Stowarzyszenie mogło prowadzić swoją statutową działalność, co w sposób rażący godzi w podstawowe wolności konstytucyjne i tym samym dyskwalifikuje wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Kolegium.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.3. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 Ppsa rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

3.4. Odnosząc się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa wyjaśnić należy, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wniesione przez organizację społeczną zobligowany jest w pierwszej kolejności ocenić trafność stanowiska organu I instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 Kpa, badając czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu i czyni to w związku z koniecznością dokonania oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Przepis art. 31 § 1 Kpa stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż obie wymienione w nim przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. Przy tym dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 16 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 882/20, LEX nr 3662746; 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 85/21, LEX nr 3169465). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący, że jego wniosek motywowany jest względami interesu społecznego.

3.5. W świetle powyższego, podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 Kpa, należy uznać pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Stowarzyszenie nie wykazało zaistnienia przesłanki interesu społecznego, która uzasadniałaby jego udział w sprawie. Ogólnikowe powołanie się na potencjalne ryzyko znacznego oddziaływania na lokalną gospodarkę, krajobraz regionu, estetykę i jakość życia mieszkańców bez podania jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych związanych z zagrożeniem wartości chronionych w obszarze gdzie jest planowania inwestycja, przesądzają jednoznacznie o braku interesu społecznego i podstaw do udziału skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu na prawa strony.

3.6. Niezasadność pierwszego z zarzutów dotyczącego braku wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie ma decydujące znaczenie w sprawie i w istocie przesądza o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo jednak w sposób uprawniony tak Sąd I instancji jak i Kolegium wykazały, że członkami Stowarzyszenia są osoby zaangażowane w prowadzenie działalności handlowej prowadzonej pod marką T., w ramach której firma T. prowadzi sieć placówek handlowych. Przedmiotem postępowania było zaś ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowo-usługowego. Powyższe wskazuje dodatkowo na partykularny interes skarżącego Stowarzyszenia. Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 Ppsa.

3.7. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie ingeruje w żaden sposób w gwarantowane art. 58 Konstytucji RP prawo do swobodnego zrzeszania się, wskazuje jedynie na konieczność wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w konkretnej sprawie administracyjnej jako skutecznego warunku uczestnictwa w nim.

3.8. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.