II OSK 2337/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 576/21 w sprawie ze skargi O. S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2021 r. nr OA.7721.22.15.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego: 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz O. S.A. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 576/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi O. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej także: "PWINB", z dnia 3 lutego 2021 r., nr OA.7721.22.15.2020, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie, dalej także: "PINB", z dnia 30 października 2020 r., nr PINB-7355/2/8/2013 (pkt I) oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. naruszenie art. 153 w związku z art. 170 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", poprzez naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, brak związania wykładnią prawa dokonaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2052/18, oraz niezastosowanie się do oceny prawnej sprawy wyrażonej w tym wyroku i w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 729/15, oraz uznanie, że to organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły wiążących zaleceń sądu administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Ponad powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. S.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od PWINB na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 729/15 oraz wyroku NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2052/18.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Sądu I instancji, tj. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 729/15. NSA ocenił, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, a w szczególności organy nie ustaliły, czy wzniesiony legalnie obiekt (budynek gospodarczy na działce nr [...] w [...]) stanowi zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że organy nie ustaliły jednoznacznie, czy wzniesiony w zbliżeniu do istniejącego gazociągu budynek gospodarczy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega. Zaznaczył, że w dacie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego nie obowiązywały przepisy, które nakładałyby obowiązek zachowania określonej odległości od istniejącego gazociągu. NSA uznał, że w realiach sprawy, gdzie inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., zawarta w § 110 tego rozporządzenia norma intertemporalna narusza zasadę niedziałania prawa wstecz.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, w szczególności organy nie ustaliły, czy wzniesiony legalnie obiekt stanowi zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co czyni niewątpliwe decyzje organów przedwczesnymi. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że budynek został wzniesiony w zbliżeniu do istniejącego gazociągu, co nie przesądza jeszcze samo przez się o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w tej mierze do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2061/11, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 174/12, wyrok z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 332/14, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1083/15). Formułując wskazania co do dalszego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie wyjaśnienie, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku uzasadnia stwierdzenie, że istnienie budynku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia i na czym to zagrożenie polega. Nadto, przy tej ocenie organ powinien uwzględnić, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia oraz, że budynek istnieje "bezkolizyjnie" od kilku lat, a nadto, że obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci.

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zakwestionował przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego zaleconego w powołanych wyżej wyrokach WSA i NSA. Odnotował odwołanie się organów do wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 837/16. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 891/15 uwzględniający skargę D. W. i oddalił tę skargę. Sprawa ta dotyczyła legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 19 lutego 2015 r. nr DON/ORZ/7100/104/15. Decyzją tą GINB utrzymał w mocy decyzję PWINB z dnia 30 grudnia 2014 r. nr IK.771.5.3.2014, którą organ ten na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 na działkach nr ew. [...] w [...] oraz nr [...] i [...] w [...]. Fragment gazociągu powstał w wyniku przebudowy, która miała miejsce w latach 1974 – 1975. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku istniały podstawy do legalizacji tej części gazociągu.

Organy orzekające w niniejszej sprawie odwołały się do powyższego wyroku NSA a także wskazały, że ocena techniczna sporządzona na potrzeby okresowych kontroli gazociągu wskazuje, że gazociąg nie stanowi potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ponadto, według organów znajdująca się w aktach ocena techniczna budynku gospodarczego wykonana przez I. Ż. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] z dnia 24 czerwca 2020 r. i pozostałe dowody, które zostały zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do ustalenia, że istnieje realne zagrożenie. Powołały się na wiążące stanowisko NSA, który przesądził w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2052/18, że samo niezachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co w sytuacji, gdy organ nie dysponuje innymi dowodami, że taka lokalizacja budynku wyczerpuje znamiona z ww. przepisu, powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Tak więc Sąd pierwszej instancji w pełni zrelacjonował przyczyny, dla których organy w niniejszej sprawie uznały, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: 1) treść oceny technicznej wykonanej na potrzeby okresowej kontroli, zgodnie z którą gazociąg nie stanowi potencjalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, 2) stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2052/18, że samo niezachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, 3) ocena techniczna budynku gospodarczego wykonana przez I. Ż. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] z dnia 24 czerwca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podważył stanowiska organów co do zaaprobowania dowodów z okresowej oceny technicznej gazociągu. Nadto, tak jak organy, uznał, że wiążące jest stanowisko WSA i NSA, według którego, samo niezachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przyjął natomiast, że niewystarczające było oparcie oceny o braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia na Ocenie stanu technicznego budynku gospodarczego wykonanej przez I. Ż.

Podkreślić w tym miejscu należy, że według art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Przedmiotem postępowania jest nie stan techniczny gazociągu, ale to, czy wykonanie budynku gospodarczego nastąpiło w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Ewentualne wystąpienie tego zagrożenia nie mogło być w niniejszej sprawie ustalane na podstawie domniemania wynikającego z samej odległości budynku gospodarczego od gazociągu. Tę kwestię przesądziły sądy administracyjne w poprzednich wyrokach dotyczących legalności budynku gospodarczego. O braku tego rodzaju zagrożenia nie może przesądzać Ocena stanu technicznego gazociągu, o której mowa powyżej.

Najpierw zauważyć trzeba, że stosownych ustaleń w tym zakresie oraz kwalifikacji stanu faktycznego w odniesieniu do przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinny dokonać organy stosujące ten przepis.

W myśl art. 81 ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

PINB i PWINB, jako organy specjalistyczne w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, były uprawnione do samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót oraz powstałego w ich wyniku obiektu budowlanego.

Natomiast w sytuacji, w której organy nie mają wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek skorzystania z opinii biegłego, ocen technicznych lub ekspertyz. Takie rozróżnienie między uprawnieniem do dokonania własnych ocen i obowiązkiem skorzystania z oceny specjalistycznej można odczytać nie tylko z norm art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a., ale także z przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W każdej sprawie ocena ta jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy.

W sytuacji, w której ocenie mają podlegać zjawiska z zakresu nie tylko szeroko rozumianych przepisów technicznych, ale także bezpieczeństwa użytkowania usytuowanych w pobliżu siebie obiektów budowlanych oraz sieci gazowych, pamiętając o braku wiążących norm odległościowych w niniejszej sprawie, organy trafnie uznały, że należy przeprowadzić dowód z oceny specjalistycznej. Jak jednak wykazał Sąd pierwszej instancji, dowód z Oceny technicznej budynku gospodarczego wykonany przez I. Ż. nie może być uznany za wystarczający. Zasadnicza wadą tego dokumentu specjalistycznego jest to, że został od sporządzony w oderwaniu od lokalizacji budynku w pobliżu sieci gazowej. To, że stan techniczny budynku sam w sobie nie stwarza zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie oznacza przecież, że jego użytkowanie zostało ocenione z uwzględnieniem lokalizacji w pobliżu gazociągu.

Skoro dowód z oceny technicznej budynku gospodarczego nie odnosi się do okoliczności stanowiącej główną kontrowersję w sprawie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uzupełnienie materiału dowodowego. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, organy nie mogą uchylać się od wyjaśnienia sprawy zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i opierać się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez strony, wtedy gdy z tych dowodów nie wynikają okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. W zależności od uwarunkowań procesowych, dla których zasadniczą normą jest art. 7 K.p.a., należy przeprowadzić stosowny dowód, na określoną istotną dla wyjaśnienia sprawy okoliczność, na wniosek strony lub z urzędu. Nie przesądzając dalszego toku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie stanowi obowiązek i kompetencję organu administracji, można stwierdzić, że takim dowodem, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, mógłby być dowód z opinii biegłego, który oceniłby kolizyjne położenie budynku względem gazociągu w aspekcie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W sytuacji, w której dowody dotychczas zebrane przez organy nie dotyczyły zagrożenia wynikającego z wykonania obiektu budowlanego w zbliżeniu do gazociągu, nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego, wskazującego, że na skutek niedysponowania innymi dowodami należy przyjąć, że lokalizacja nie wyczerpuje znamion stanu opisanego dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Podkarpackiego WINB na rzecz O. S.A. kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.