II OSK 2506/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/22 w sprawie ze skargi L. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r., nr KOC/7478/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 4 lutego 2022 r., nr KOC/7478/Ar/21 oraz orzekł w przedmiocie kosztów w sprawie ze skargi L. sp. z o. o. z siedzibą w W. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieścia m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy") z 28 października 2021 r., nr 108WZ/ŚRÓ/2021, ustalającą na wniosek W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami w parterze i dwupoziomowym garażem podziemnym zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez Kolegium, Kolegium nie rozpoznało merytorycznie sprawy, naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasada przekonywania co mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy WSA w Warszawie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję SKO z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Należy przy tym podkreślić, że zasada dwuinstancyjności stanowi nie tylko ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną wprost w art. 15 k.p.a., ale znajduje również swoją gwarancję w art. 78 Konstytucji RP. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2796/21, CBOSA). Oceniając, czy organ II instancji zrealizował obowiązek ponownego, pełnego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie można pominąć tego, że organ ten rozstrzyga sprawę na skutek wniesionego przez stronę odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). W ogólnym postępowaniu administracyjnym strona wnosząca odwołanie nie ma, co do zasady, obowiązku przedstawienia szczegółowego uzasadnienia środka prawnego, a wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Jeżeli jednak strona sformułuje konkretne zarzuty w odwołaniu, to podstawowym obowiązkiem organu II instancji jest rzeczowe odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). W tym aspekcie zasada dwuinstancyjności pozostaje w ścisłym związku z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), która z kolei stanowi jeden z istotnych elementów gwarantujących realizację prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), w tym prawa do wysłuchania. Zasady te składają się na prawo do rzetelnego procesu administracyjnego, bez którego nie można mówić o funkcjonowaniu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Podsumowując, strona ma prawo poznać podstawowe, zasadnicze motywy, które zadecydowały o tym, że jej środek prawny nie okazał się skuteczny. Oczywiście, nie każde pominięcie określonych zarzutów sformułowanych w odwołaniu uzasadnia, niejako per se, uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez sąd konieczne jest ustalenie, że uchybienie wskazanym wyżej zasadom ogólnym postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Przepis ten jest potwierdzeniem obowiązywania w procedurze sądowoadministracyjnej ogólnej zasady wymogu kauzalności naruszeń prawa podnoszonych w środkach zaskarżenia. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie będzie miało w szczególności pominięcie przez organ odwoławczy zarzutów odwołania, które nie mają związku z okolicznościami istotnymi w świetle, relewantnej dla danej sprawy, regulacji materialnoprawnej. To samo dotyczy sytuacji, w której pominięte zarzuty odwołania co prawda miały znaczenie z punktu widzenia wspomnianej regulacji materialnoprawnej (w ujęciu abstrakcyjnym), ale w realiach danej sprawy (w ujęciu konkretnym) nawet uznanie trafności tych zarzutów nie mogło mieć wpływu na treść decyzji organu II instancji. Pozostając przy sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy można tę regułę zobrazować następującym przykładem: organ II instancji pominął zarzuty odwołania dotyczące wadliwego przyjęcia przez organ I instancji, że nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), ale w realiach tej sprawy odmowa ustalenia warunków zabudowy była uzasadniona w kontekście niespełnienia wymogu zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Równocześnie należy zastrzec, że w razie uznania, że pominięty przez organ II instancji zarzut odwołania mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy, nie jest możliwe sanowanie tego uchybienia na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Pomijając już to, że doszłoby wówczas do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to należy przypomnieć, że polski system sądownictwa administracyjnego oparty jest na tzw. modelu kasacyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny (art. 184 Konstytucji RP). Sąd ten nie może natomiast, niejako w zastępstwie organu, załatwić sprawy administracyjnej (zasady tej nie zmienia możliwość wskazania organowi sposobu załatwienia sprawy – art. 145a § 1 p.p.s.a.).

3.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że strona w odwołaniu z 23 listopada 2021 r. sformułowała sześć konkretnych zarzutów wobec decyzji Zarządu Dzielnicy z 28 października 2021 r. W szczególności, w zarzucie nr 2.5 wskazano na naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W ramach tego zarzutu wskazano, po pierwsze, na wadliwe, zdaniem skarżącej, ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy w odniesieniu do terenów stanowiących funkcjonalną całość, a składających się z działek zabudowanych oraz niezabudowanych (zarzut nr 2.5.1). Ponadto, zdaniem skarżącej przy ustaleniu średniej wielkości wskaźnika nowej zabudowy pominięto kilka, konkretnie wskazanych w odwołaniu, działek ewidencyjnych znajdujących się w obszarze analizowanym (zarzut nr 2.5.2). Kwestie podniesione w tych zarzutach mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium nie tylko w opisanym wyżej znaczeniu abstrakcyjnym (skoro odnosiły się do jednego z parametrów ustalanych w ramach warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ale również w znaczeniu konkretnym, skoro w realiach niniejszej sprawy sporny wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w oparciu o wskaźnik średni dla terenu analizowanego (zob. s. 5 wyników analizy). Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób zindywidualizowany i rzeczowy odniesiono się tylko do zarzutów odwołania dotyczących wyznaczenia linii zabudowy (ta grupa zarzutów powołanych w skardze została zresztą uznana za bezzasadne w zaskarżonym wyroku). Natomiast w odniesieniu do kwestii zarzutów dotyczących ustalonego w decyzji organu I instancji wskaźnika wielkości zabudowy Kolegium ograniczyło się do wskazania, że wskaźnik ten został ustalony według średniego wskaźnika ustalonego dla obszaru analizowanego. O ile jeszcze można rozważać, czy Kolegium wskazując, że wskaźnik ten dla poszczególnych działek gruntu w obszarze analizowanym kształtuje się od 0,16 do 1 można odczytywać jako zajęcie przez Kolegium, w sposób dorozumiany, stanowiska, że wskaźnik ten należy odnieść wyłącznie do działek zabudowanych, a nie do działek również niezabudowanych tworzących funkcjonalną całość z działkami zabudowanymi, to nie sposób odnaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek wypowiedzi Kolegium dotyczącej zarzutu odwołania odnoszącego się do pominięcia konkretnych działek w analizie urbanistycznej. Skoro w sprawie wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy w oparciu o wartości średnie, to nawet nieuzasadnione pominięcie chociażby jednej działki w analizie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium nie było to, że uzasadnienie tej decyzji zostało sporządzone "w sposób ogólny, lakoniczny", ale pominięcie w uzasadnieniu tej decyzji jednego z istotnych zarzutów zawartych w odwołaniu. W tym kontekście rację ma skarżąca kasacyjnie, że sama lakoniczność uzasadnienia nie może determinować per se tezy o istotnym naruszeniu zasady przekonywania. Zwięzłość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, przejawiająca się w szczególności w rzeczowym odniesieniu się wyłącznie do kwestii spornych w realiach danej sprawy, może być postrzegana jako przejaw realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z punktu widzenia zasady przekonywania kluczowe znaczenie ma natomiast to, czy strona, a następnie sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji, z uzasadnienia kwestionowanej decyzji może dowiedzieć się, dlaczego konkretne zarzuty odwołania zostały uznane przez organ II instancji za bezzasadne.

3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.