II OSK 2611/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/21 w sprawie ze skargi A. K. i D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi A. K. i D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a to:

1) art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

2) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym przez niezebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości oraz posadowionych na niej urządzeń oraz utwardzeń i możliwości ich faktycznego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz uznanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego za udowodnione twierdzenia innych stron postępowania,

3) art. 152 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą jego wykładnię tj. uznanie, iż organ nie uwzględnił w swojej ocenie brzmienia ww. przepisu,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy ocenie naruszenia przez organ przepisu art. 152 § 1 k.p.a. Nadto przez bezzasadne pominięcie w uzasadnieniu ustaleń faktycznych oceny dowodów, tj. które dowody uznał za wiarygodne, a którym wiarygodności tej odmówił, ze wskazaniem przyczyn odmowy,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jedynie przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, bez dokonania oceny ww. ustaleń pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględnił w swojej ocenie art. 159 § 1 k.p.a. i nie poczynił oceny podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. i D. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przytoczone w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego, wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 kwietnia 2021 r., którym uchylono postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 19 lipca 2019 r. wstrzymujące na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wykonanie ostatecznej decyzji Starosty Ostrowskiego z 23 października 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nadto umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z 23 października 2017 r. było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie zachodziła przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w trybie 159 § 1 k.p.a.

Natomiast Sąd Wojewódzki, kierując się stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. I OSK 2702/14) wskazał, że w świetle art. 159 k.p.a. kwestia legitymacji wnioskodawcy nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia, gdyż w przypadku stwierdzenia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia.

W szczególności Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 k.p.a. jest kwestią wpadkową w ramach prowadzonego postępowania głównego o stwierdzenie nieważności decyzji i nie ma tu miejsca na sformalizowane wszczęcie postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ono dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że w odniesieniu do instytucji wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., nie występuje bowiem w sprawie odrębne postępowanie "w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji" (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. II G.K 1823/13).

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji jest obligatoryjne, jeśli organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z wad z art. 156 § 1 k.p.a.

W wyroku z 20 maja 2016 r. II OSK 2255/14 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że: "Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą. W związku z tym organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, po to, aby pomniejszyć negatywne skutki takiej decyzji, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność".

Z tych względów uzasadnione jest wnioskowanie, że kwestia legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wstrzymanie nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia, skoro w przypadku stwierdzenia przesłanek do wstrzymania, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia.

W konsekwencji zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym ocena co do braku statusu strony osób, które złożyły wniosek na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., nie zwalniała organu od oceny prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. warunkujących wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 159 § 1 k.p.a.

Jako całkowicie nietrafne należało uznać pozostałe zarzuty z punktów 1, 2, 3, 4 i 5 podstawy kasacyjnej, bowiem zostały one sformułowane w sposób nieadekwatny do oceny prawnej przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając niniejszą sprawę, nie weryfikował ustaleń organu odwoławczego w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę z 23 października 2017 r. (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), ani też nie zanegował oceny w zakresie braku legitymacji procesowej wnioskodawców (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Dlatego argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca tych kwestii nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości orzeczenia podjętego przez Sąd Wojewódzki. Z uzasadnienia wyroku wynika wyraźnie, że zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak legitymacji wnioskodawców nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, a obowiązkiem organu była ocena podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, stosownie do art. 159 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki w przedstawionym wywodzie prawnym nie odnosił się do przepisu art. 152 § 1 k.p.a., tak więc podniesiony zarzut z punktu 3 podstawy kasacyjnej jest niezrozumiały.

Wbrew zarzutowi dotyczącemu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie zaskarżenia wyroku w sposób odpowiadający wymogom tego przepisu.

Zaakcentować również należy, że nie mogły odnieść skutku twierdzenia strony skarżącej co do niewłaściwej interpretacji wytycznych zawartych w wyroku WSA z 21 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2582/19 w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

5