II OSK 2690/22

Dnia 12 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D. K. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 listopada 2021 r., nr 1904/2021 w sprawie ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 344/22 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 kwietnia 2022 r., IR-III.7821.1.2022.13 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 344/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 listopada 2021 r., nr 1904/2021, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej (działki nr [...] oraz nr [...]), której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie strony skarżącej, rozpoczęcie inwestycji doprowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych (zostanie naruszona własność skarżącej – przez zmniejszenie o 18 m2 i ewentualne przyznanie odszkodowania) i naruszona zostanie chroniona przez Konstytucję własność bez możliwości zapewnionej przez prawo obrony dwuinstancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zachodzi, kiedy wykaże się że grożąca szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki egzekucji, które – raz zaistniałe – powodują na tyle istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, że powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, którą uzależnia od wykazania zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do sytuacji wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z nich. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w występujących w niej okolicznościach zachodziły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w granicach sprawy, która merytorycznie dotyczy tylko oceny legalności stwierdzenia terminowości wniesionego odwołania, czy też odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie jest dopuszczalne wstrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej, np. o pozwoleniu na budowę. Niemniej także w przypadku merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy stwierdzić, że wniosek ten, prócz samego żądania wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji i wskazania, iż możliwe jest wykonanie tej decyzji, ponieważ obarczona została rygorem natychmiastowej wykonalności, nie zawiera takiej argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki w przypadku wykonania kwestionowanego aktu. Kwestie zaś związane ze wskazywanym we wniosku naruszeniem prawa własności (dopuszczalność wywłaszczenia 18 m2 powierzchni nieruchomości) przez wydanie ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczą meritum sprawy i nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Natomiast wysokości odszkodowania nie jest przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ przyznanie odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu.

Oczywiście w wyniku wykonania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącej dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wnioskodawczyni powinna mieć na względzie, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie tejże decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który był podstawą wydania orzeczenia. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi.

W tym miejscu należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Już chociażby z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może dojść na naruszenia prawa własności, a nawet jego pozbawienia w drodze wywłaszczenia. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie tego prawa, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu – w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 tej ustawy.

Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a tym samym prowadzić do jego uwzględnienia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.