II OSK 2840/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wr 30/20 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wr 30/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa, higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych, zobowiązał organ do wydania aktu odnoszącego się do wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), dalej idącą skargę oddalił (pkt IV) oraz orzekł o wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącej świadczącego pomoc prawną z urzędu (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. wymieniona na wstępie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia, czy zarządca obiektu mieszkalnego znajdującego się we W. przy ul. [...] utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym oraz, czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednie warunki higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjną cieplność przegród budowlanych. Pełnomocnik strony zawnioskował o: 1/ zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego; 2/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."; 3/ stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 15 stycznia 2020 r. skarżąca skierowała do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w opisanym wyżej zakresie. Wnioskodawczyni powołała się na okoliczności związane ze stanem technicznym budynku, które według niej świadczą o istnieniu stanu zagrażającego życiu i zdrowiu mieszkańców. W dniu 5 lutego 2020 r. skarżąca wniosła kolejne pismo z prośbą o przekazanie informacji, czy organ wszczął postępowanie administracyjne w tak określonej sprawie. W udzielonej w dniu 6 marca 2002 r. odpowiedzi, organ powiatowy pouczył wnioskodawczynię, że postępowanie w sprawie utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym było już prowadzone a nakaz usunięcia nieprawidłowości został wykonany. Z aktualnego protokołu przeglądu okresowego budynku nie wynika natomiast, by w występowały w nim nieprawidłowości uzasadniające kolejną interwencję.

Z takim stanowiskiem strona się nie zgodziła, podnosząc, że treść wniosku dawała wystarczające podstawy do realizacji czynności wynikających z art. 81 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego we W. wyrażonego w odpowiedzi na jej ponaglenie, że sprawa o której załatwienie wnosi została ostatecznie załatwiona decyzją tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że istota poruszanego przez skarżącą od wielu lat problemu, argumentacja i motywy skargi są tożsame z tymi, które strona zawarła w trzech poprzednich skargach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj.: w skardze z dnia 18 lipca 2018 r. oddalonej nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 55/18); z dnia 27 września 2018 r. odrzuconej prawomocnym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 68/18); z dnia 26 lutego 2019 r. odrzuconej nieprawomocnym postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 22/19).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wniesiona skarga została poprzedzona ponagleniem. Nadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały inne przesłanki niedopuszczalności skargi, w szczególności z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Po analizie wniesionej skargi z tymi które zostały przywołane w odpowiedzi organu na skargę jako dotykających tożsamych problemów i argumentacji podnoszonych przez stronę, Sąd stwierdził, że pomiędzy obecnie rozpoznawaną sprawą, a sprawami przywołanymi w odpowiedzi na skargę nie zachodzi tożsamość, która uzasadniałaby odrzucenie skargi. W sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 55/18 przedmiotem skargi była bowiem bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. [...] a w szczególności w lokalu nr [...]". Tożsamy przedmiot bezczynności określony został w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 68/18 i II SAB/Wr 22/19. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. w którym wnosiła o wszczęcie postępowania w zakresie sprawdzenia, czy zarządca obiektu mieszkalnego utrzymuje go w należytym stanie technicznym oraz czy budynek spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednie warunki higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych. Z powyższego wynika, że nie została zachowana tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiot postępowania, którego domaga się od organu skarżąca został określony szerzej niż w pozostałych sprawach. Potwierdza to uzasadnienie wniosku, z którego wynika, że skarżąca żąda czynności organu, gdyż organy Spółdzielni odmawiają jej nie tylko ocieplenia stropodachu oraz wykonania innych pilnych remontów o których wykonanie wnioskowała, ale także podwyższenia mocy grzewczej o 100 Kw oraz naprawy centralnego ogrzewania. Z załączonego do wniosku pisma z dnia 29 października 2019 r. wynika, że skarżąca, oprócz wykonania robót, które przejawiały się przywołanych wcześniej skargach (dotyczących niskiej izolacyjności przegród budowlanych w obrębie jej lokalu; naprawy ścian stropodachu powyżej ścian dylatacyjnych; usunięcia mostków termicznych; naprawy drzwi wejściowych, usunięcia zagrzybienia z jej lokalu w związku z niską izolacyjnością ścian) domagała się także przeprowadzenia remontu kapitalnego instalacji c.o. i wymiany instalacji elektrycznej na klatce schodowej – co, także wskazuje na szerszy zakres żądania.

Oceniając zaś sprawę merytorycznie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu opisanego na wstępie wniosku. Wniosek z dnia 15 stycznia 2020 r. organ potraktował jako skargę powszechną, na którą udzielił odpowiedzi. W związku z ponagleniem skarżącej w dniu 18 lutego 2020 r., organ dokonał kontroli i sporządził protokół. Następnie wezwał Spółdzielnię do wyjaśnienia czy usunięto usterki stwierdzone w protokole. Spółdzielnia poinformowała, że usunęła usterki stwierdzone w protokole z dnia 16 sierpnia 2019 r.

W ocenie Sądu przedstawionych wyżej czynności nie można uznać za prawidłowych, gdyż prowadziły one do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Złożenie przez skarżącą wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. wiązało się z obowiązkiem jego rozpoznania. Konieczne było uzewnętrznienie stanowiska organu w prawnie przewidzianej formie i w terminie określonym w ustawie. Brak podjęcia jednej z powyższych form działania przez organ świadczy o wystąpieniu w niniejszej sprawie bezczynności. Zachodzą zatem podstawy do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu o czym orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku. Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał jednocześnie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o czym stanowi pkt IV sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., zaskarżając przedmiotowy wyrok w części, tj. w zakresie punktów I - III. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 61 § 1 i 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie, że te normy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ, podczas gdy organ nie był zobowiązany do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania, lecz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (kontrolnego) i adekwatnie do jego ustaleń zawiadomienia: a) o zasadności skargi i wszczęcia postępowania z urzędu lub b) o bezzasadności skargi i braku podstaw do kolejnej interwencji;

b) art. 237 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. wadliwie kwalifikując go jako skargę powszechną, podczas gdy organ właściwe zastosował art. 237 § 1 i 3 k.p.a. zawiadamiając skarżącą pismem z 12 lutego 2020 r. o sposobie załatwienia skargi, w tym o braku podstaw do kolejnej interwencji organu w sprawie stanu technicznego spornego budynku;

2/ art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że tożsame zarzuty jakie skarżąca wniosła w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. były już przedmiotem rozpoznania przez organ w trybie skargowym, ocenionym przez Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. II SAB/Wr 22/19;

3/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, prowadzącym do błędnego wniosku, że przedmiot postępowania, którego domaga się skarżąca został określony szerzej, niż w pozostałych sprawach, podczas gdy zarzuty dotyczące centralnego ogrzewania i instalacji elektrycznej były formułowane we wcześniejszych pismach i podlegały ocenie sądu w innych postępowaniach;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o: uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnie na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym po rozpoznaniu skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zobowiązano ten organ nadzoru budowlanego do wydania aktu odnoszącego się do wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzono również, że organ dopuścił się bezczynności , która nie miała rażącego charakteru, a dalej idącą skargę Sąd oddalił.

Natomiast w realiach tej sprawy jest niesporne, iż w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. kierowanym do organu nadzoru skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia:

- czy zarządca obiektu mieszkalnego utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym,

- czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednie warunki higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych. Domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem zarząd i Rada Nadzorcza Spółdzielni odmawiają podwyższenia mocy grzewczej o 100Kw, naprawy stacji Centralnego Ogrzewania, ocieplenia stropodachu wentylowanego i wykonania innych pilnych remontów – niewykonywanych od 1964 r. – od oddania budynku do użytkowania. Powyższe, jak zaznaczyła, zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców. Do wniosku dołączyła cztery załączniki w postaci korespondencji z Radą Nadzorczą Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we W. Prosiła również o ujawnienie protokołu kontroli stanu technicznego instalacji grzewczej od 1995 r. do 2019 r. – przeglądy, gdyż zarządca ich nie udostępnia.

Następnie skarżąca pismem z dnia 4 lutego 2020 r. poprosiła o informację czy zostało wszczęte postępowanie na skutek jej wcześniejszego wniosku, co spotkało się z reakcją organu nadzoru budowlanego w postaci pisma z dnia 12 lutego 2020 r., którym udzielono odpowiedzi, że nieuwzględnienie przez Spółdzielnię postulatów zgłaszanych do planu remontów na rok 2020 może stanowić podstawę pozwu cywilnego, albowiem odrzucanie wniosków o polepszenie standardu zamieszkiwania w budynku, zgłaszanych od 1994 r. należy do kategorii spraw cywilnych. Zauważono, że postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania spornego budynku było już prowadzone, a nakaz usunięcia nieprawidłowości został wykonany, zaś z aktualnego protokołu przeglądu okresowego budynku przy ul. [...], nie wynika by w budynku występowały nieprawidłowości uzasadniające kolejną interwencję. Skargę zatem uznano za bezzasadną a jako podstawę prawną udzielenia tej odpowiedzi wskazano normę art. 231 w zw. z art. 237, 238 i 239 k.p.a.

Nie jest sporne, że po złożeniu w dniu 14 lutego 2020 r. ponaglenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 18 lutego 2020 r. kontrolę utrzymania budynku przy ul. [...] we W., a po jej zakończeniu zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej o informację czy usterki wskazane w protokole kontroli spornego budynku nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostały usunięte, natomiast skarżącą poinformowano pismem z dnia 20 lutego 2020 r., że odpowiedzi na skargę z dnia 15 stycznia 2020 r. udzielono wcześniejszym pismem z dnia 12 lutego 2020 r.

Z kolei w odpowiedzi na ponaglenie z dnia 14 lutego 2020 r. (pismo z 5 marca 2020 r.) powiadomiono skarżącą, że nie znaleziono podstaw do uznania skargi za uzasadnioną, raz jeszcze przypomniano, że sprawa o której załatwienie wnosiła ww. została ostatecznie załatwiona. Natomiast skarga na bezczynność została złożona pismem z dnia 4 czerwca 2020 r.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok, kwestionowany przez organ nadzoru budowlanego wniesionym środkiem odwoławczym.

Skarga kasacyjna nie jest jednak usprawiedliwiona bowiem, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji, organ pozostawał w bezczynności, albowiem złożony przez skarżącą wniosek wiązał się z obowiązkiem jego rozpoznania, a więc rozważenia zasadności wszczęcia postępowania bądź załatwienia sprawy w inny sposób. Słusznie zaznaczono w motywach skarżonego wyroku, że konieczne było uzewnętrznienie stanowiska organu w przepisanej formie i w terminie określonym w k.p.a.

Trzeba wyraźnie podkreślić, że w art. 37 k.p.a. ustawodawca przyznał stronie instrumenty prawne umożliwiające podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie. W art. 37 § 1 k.p.a. zdefiniowane zostało pojęcie bezczynności (pkt 1) i przewlekłości (pkt 2). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Pojęciem bezczynności określa się więc stan niezgodny z prawem, wywołany niezałatwieniem w terminie oznaczonym w art. 35 k.p.a. sprawy indywidualnej. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, s. 138). Upływ ustawowego bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bezczynność organu w przedmiocie niezałatwienia wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 18 września 2013 r. II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście art. 149 p.p.s.a. stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego.

Podzielając w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zakresu rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności, należy zaznaczyć, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu ten nie był zobowiązany do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, lecz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że niesłuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w motywach zaskarżonego wyroku powołał się na orzecznictwo, które podkreśla, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego i przesądzanie poza tym postępowaniem (w formie pisma) o żądaniu strony, gdyż pozbawia to jednostkę wszystkich praw procesowych. To ustawodawca zagwarantował prawo stronie do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej czemu dał wyraz w art. 61a k.p.a. Ta linia orzecznicza, jak zaznaczono, jest sprzeczna z wolą ustawodawcy i na tę okoliczność wskazano nowelizację ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) gdzie dodano art. 53a i art. 72a przewidujące, że postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem Prawa budowlanego oraz w sprawie wydania decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, że sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. W tej sprawie datą tą jest dzień wyrokowania, a to 5 sierpnia 2020 r. Natomiast powoływane wyżej przepisy art. 53a i art. 72a ustawy Prawo budowlane, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu winien mieć na uwadze Sąd pierwszej instancji, w chwili wyrokowania w tej sprawie nie obowiązywały. Normy art. 53a i art. 72a ustawy Prawo budowlane dodane zostały przez art. 1 pkt 42 lit. a i art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) zmieniając między innymi ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Dopiero więc od tej daty zaczęły obowiązywać. Zatem Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli w tej sprawie nie mógł uwzględnić ww. norm ustawy Prawo budowlane, a zobowiązany był czynić rozważania mając na uwadze art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Czynione zatem rozważania przez Sąd pierwszej instancji zawierające odniesienie się do ww. przepisów k.p.a. są w pełni adekwatne do przedmiotowej sprawy w chwili jej rozstrzygania.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 237 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. wadliwie kwalifikując go jako skargę powszechną, podczas gdy organ właściwe zastosował art. 237 § 1 i 3 k.p.a. zawiadamiając skarżącą pismem z dnia 12 lutego 2020 r. o sposobie załatwienia skargi, w tym o braku podstaw do kolejnej interwencji organu w sprawie stanu technicznego spornego budynku.

Nie jest sporne, iż pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. jest jednoznaczne w swej treści, zawiera żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie należącej do kompetencji organu nadzoru budowlanego i wydania odpowiednich nakazów w formie prawem przewidzianej Tak też ww. pismo z żądaniem wszczęcia postępowania ocenił Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie w zaskarżonym wyroku nie uznano żądania strony z dnia 15 stycznia 2020 r. za skargę powszechną, stąd też zastosowanie w tej sprawie procedury z art. 273 k.p.a. nie było uzasadnione. Stosownie do § 1 tej normy organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, a następnie o sposobie załatwienia skargi zawiadomić skarżącego (§ 3). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdziło brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - porównaj wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r. II OSK 1939/16.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skoro jak podkreślano tożsame zarzuty takie jakie skarżąca wniosła w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. były już przedmiotem rozpoznania przez organ w trybie skargowym, ocenionym przez Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. II SAB/Wr 22/19.

Jak wyżej zaznaczono wniosek skarżącej z 15 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył sprawdzenia czy zarządca obiektu mieszkalnego Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] utrzymuje budynek w należytym stanie technicznym, czy budynek ten spełnia podstawowe warunki bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednie warunki higieniczno-zdrowotne oraz odpowiednią izolacyjność cieplną przegród budowlanych. Domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem zarząd i Rada Nadzorcza Spółdzielni odmawiają podwyższenia mocy grzewczej o 100Kw, naprawy stacji Centralnego Ogrzewania, ocieplenia stropodachu wentylowanego i wykonania innych pilnych remontów, co zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców.

Natomiast sprawa II SAB/Wr 22/19 zakończona postanowieniem z dnia 5 listopada 2019 r. WSA we Wrocławiu dotyczyła skargi K.W. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sprawie ustalenia wszystkich wad i usterek konstrukcyjnych, zniszczenia dachu budynku i nieocieplenia stropodachu nad lokalem nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. Taki zakres przedmiotowy jaki wynika z wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r., jak i określony w sprawie zakończonej postanowieniem w sprawie II SAB/Wr 22/19, w sposób oczywisty nie zachowuje tożsamości przedmiotowej, gdyż jednoznacznie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że podanie złożone w tej sprawie ma zdecydowanie szerszy zakres niż w powołanej sprawie II SAB/Wr 22/19. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że uzasadnienie wniosku skarżącej potwierdza to, że żąda ona czynności organu, albowiem zarząd i Rada Nadzorcza Spółdzielni odmawiają jej ocieplenia stropodachu, oraz wykonania innych pilnych remontów, o których wykonanie wnioskowała, a także podwyższenia mocy grzewczej o 100 Kw oraz naprawy centralnego ogrzewania, co jej zdaniem zagraża życiu i zdrowiu. Powyższe porównanie przedmiotowego wniosku z rozstrzygnięciem w sprawie o jakim wspomina skarga kasacyjna II SAB/Wr 22/19 pozwala podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o szerszym zakresie wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. od tych, które składała w sprawach wskazanych przez organ administracji. Stanowisku temu nie przeczy nawet złożone do skargi kasacyjnej pismo skarżącej z dnia 2 listopada 2018 r. adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego określające kolejne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach faktycznych sama tożsamość podmiotu składającego kolejny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego to zdecydowanie za mało by zastosować przy rozpoznawaniu skargi w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i odrzucić skargę z tego powodu, że przedmiotowa sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Taki przypadek w odniesieniu do skargi wniesionej w tej sprawie nie może mieć miejsca. Do zaistnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest stwierdzenie, że skarga dotyczy wprost dokładnie tego samego przedmiotu (aktu, czynności lub bezczynności organu) i tych samych stron postępowania.

Sąd pierwszej instancji dodał również, iż z pisma dołączonego do wniosku (pismo z 29 października 2019 r.) wynika, że do innych pilnych remontów, których skarżąca się domagała zaliczyć należy remont kapitalny centralnego ogrzewania, wymiana instalacji elektrycznej na klatce schodowej, co także wskazywało na różnice w zakresie przedmiotowym złożonego wniosku. Ten element uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżony jest zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, prowadzącym do błędnego wniosku, że przedmiot postępowania, którego domaga się skarżąca został określony szerzej, niż w pozostałych sprawach, podczas gdy zarzuty dotyczące centralnego ogrzewania i instalacji elektrycznej były formułowane we wcześniejszych pismach i podlegały ocenie sądu w innych postępowaniach.

Przede wszystkim zwalczanie powyższymi zarzutami takiego stanowiska Sądu pierwszej nie może doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Powołany w powiązaniu z innymi przepisami (zarzut nr 1 a i b w petitum kasacji) zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w zakresie skarżonej bezczynności, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszący się do uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Generalnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zarzut ten może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r. II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r. II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, przedstawił motywy wydanego wyroku, wyjaśniając z jakich przyczyn podzielił stanowisko skarżącej do wystąpienia bezczynności organu. Zaś polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 18.03.2015 r. I GSK 1779/13; z 10.09.2019 r. II OSK 2489/17; z 28.05.2020 r. I GSK 1496/19).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu trafnie Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy, uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. i właściwie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, odnoszącego się do wniosku skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r., jak też uznał, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Faktem jest, iż skarżąca jest bardzo aktywna przed organami nadzoru budowlanego (w skardze kasacyjnej wskazano, że od 15 lat), składając liczne wnioski o uruchomienie kolejnych postępowań, a rzeczą organu do którego wpływają te wnioski jest ich ocena, a następnie uzewnętrznienie stanowiska organu w przewidzianej formie oraz określonym terminie. Natomiast w realiach tej sprawy wniosek skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. powinien być oceniony w trybie wskazywanym przez Sąd pierwszej instancji albo na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., albo art. 61a § 1 k.p.a. To organ do którego wpływają takie wnioski winien mieć pełne rozeznanie co do ilości jak i charakteru spraw oraz ich przedmiotu i wówczas musi podejmować precyzyjne działania w ramach obowiązujących przepisów prawa. Jednakże dotychczasowe działania związane z wnioskiem skarżącej z dnia 15 stycznia 2020 r. nie mogły być zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, zatem podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały podzielone, dlatego też należało oddalić wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.