II OSK 2964/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 73/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2019 r. nr DOiR-I-6270-194/2019/AK w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 73/20 oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2019 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy słusznie odmówiły skarżącemu potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, albowiem zgromadzone w aktach sprawy dokumenty zawierają znaczne rozbieżności i nie można jednoznacznie uznać, że dotyczą tej samej osoby (skarżącego). Skarżący tych rozbieżności nie wyjaśnił, nie wykazał też, że kiedykolwiek posiadał obywatelstwo polskie. Sąd wskazał też, że nie jest związany decyzją Wojewody Mazowieckiego z 7 września 2018 r. potwierdzającą posiadanie obywatelstwa polskiego przez syna skarżącego.

Skargę kasacyjną złożył J. B., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z 20 lutego 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez przyjęcie, że skarżący nie nabył z chwilą urodzenia obywatelstwa polskiego, a także art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 1829 ze zm.) poprzez uznanie, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku, w szczególności nie wyjaśnił wątpliwości co do swojej tożsamości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 § 2, art. 76 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 55 w zw. z art. 56 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego znaczenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 września 2018 r. potwierdzającej posiadanie przez syna skarżącego obywatelstwa polskiego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2019 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 7 września 2018 r. została wydana na podstawie tych samych dokumentów, które zostały załączone do wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Syn skarżącego wywodził swoje obywatelstwo po ojcu, zatem okoliczność nabycia i posiadania przez J. B. obywatelstwa polskiego stanowiła zagadnienie wstępne w tamtej sprawie. Zdaniem skarżącego odmowa potwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego narusza ostateczne ustalenia dokonane już uprzednio przez inny organ, tj. Wojewodę Mazowieckiego. Wskazano, że skarżący uznał za niecelowe ponowne wyjaśnianie kwestii, które były już przedmiotem analizy w innym postępowaniu. Autor skargi kasacyjnej przyznał, że znane jest mu istnienie pewnych różnic w dokumentach co do danych osobowych skarżącego wynikających ze skomplikowanych losów osób pochodzenia żydowskiego i wytwarzania dokumentów w różnym czasie. Wskazał, że w innych postępowaniach, w których brał udział jako pełnomocnik, w treści decyzji podawano alternatywnie różne dane wnioskodawcy (w zakresie imienia i nazwiska, daty urodzenia czy imion rodziców).

Podkreślono, że wydawanie odmiennych rozstrzygnięć w ramach tej samej rodziny, w postępowaniach, w których organy oceniają ten sam materiał dowodowy, prowadzi do chaosu i niepewności prawnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej skarżący w niniejszej sprawie miał pełne prawo przyjąć, że w stosunku do niego zostanie wydane takie samo rozstrzygnięcie, co w stosunku do jego syna (z uwagi na wywodzenie obywatelstwa w prostej linii po przodku).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 1829 ze zm.) decyzję w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty wydaje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy, lub podmiotu, który wykaże interes prawny lub ciążący na nim obowiązek uzyskania decyzji, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osoby, której postępowanie dotyczy, a w przypadku braku tej podstawy - wojewoda mazowiecki. Decyzja wydana na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy ma charakter deklaratoryjny. Zatem rozpoznając sprawę w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem było nabycie lub utrata obywatelstwa polskiego.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wywodzi, że nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie – po ojcu, obywatelu polskim – w trybie art. 5 obowiązującej wówczas ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zgodnie z tym przepisem przez urodzenie dzieci ślubne nabywały obywatelstwo ojca, dzieci nieślubne - obywatelstwo matki.

Stosownie do art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, poprzez uznanie, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte we wniosku, w szczególności nie wyjaśnił wątpliwości co do swojej tożsamości. Zgodnie z treścią tego przepisu wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego powinien zawierać dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego (ust. 1). Ponadto osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązani dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody (ust. 2).

Powyższy przepis zmienia - w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego - reguły wyjaśniania stanu faktycznego, w tym gromadzenia materiału dowodowego. To na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu i to jego obciążają skutki prawne wynikające z nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Powyższe powoduje, że wprawdzie z organu nie jest zniesiony obowiązek dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), tym niemniej wnioskodawca zainteresowany potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego zobowiązany jest aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Nieprzedłożenie przez niego dokumentów potwierdzających treść wniosku wywołuje względem niego negatywne konsekwencje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do potwierdzenia posiadania przez J. B. obywatelstwa polskiego. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie tożsamości skarżącego. Wątpliwości budzą w zasadzie wszystkie podstawowe dane wnioskodawcy, imię i nazwisko, data i miejsce urodzenia. Wskazać należy, że odpis zupełny aktu urodzenia dotyczy C. B., urodzonego w dniu [...] 1929 r. w K.. W świadectwie tożsamości sporządzonym [...] przez Międzynarodową Organizację ds. Uchodźców wymieniono C. B., urodzonego [...] 1933 r. w Z.. W potwierdzeniu nabycia w dniu [...] obywatelstwa kanadyjskiego podano, że dokument dotyczy C. B.. Z kolei w akcie ślubu zawartym [...] w I. widnieje C. B., urodzony w 1933 r. Różnice w zakresie podstawowych danych osobowych są zatem znaczne.

Twierdzenia pełnomocnika skarżącego zawarte we wniosku o potwierdzenie nabycia obywatelstwa polskiego wskazujące, że wnioskodawca posługiwał się danymi J. B. oraz C. B. (imię i nazwisko rodowe) i nigdy nie zmienił formalnie danych osobowych, a także, że: "miarodajna jego data urodzenia wynika z odpisu aktu urodzenia", nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Podano jedynie, że: "Różnica w dacie urodzenia z innymi dokumentami wynika z błędnego zarejestrowania jego daty urodzenia w obozie przejściowym a następnie powielenia tego błędu przez władze kanadyjskie". Twierdzenia są ogólne i gołosłowne. Nie przedstawiono żadnych dowodów na ich poparcie (ani szerszego wyjaśnienia, np. dlaczego strona nigdy nie doprowadził do skorygowania tych dokumentów, przy tak znacznych różnicach w dacie urodzenia czy imieniu i nazwisku).

Tym samym zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji i organami, że na podstawie dokumentów o tak rozbieżnej treści nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie tożsamości wnioskodawcy. Słusznie organy obu instancji wzywały pełnomocnika wnioskodawcy do wykazania, że ww. dokumenty w istocie dotyczą jednej osoby – wnioskodawcy. W odpowiedzi na te wezwanie pełnomocnik oświadczył, że nie będzie uzupełniał wniosku. Nie nadesłał żadnych dodatkowych dokumentów ani wyjaśnień.

Nie ma znaczenia powoływany przez pełnomocnika skarżącego argument, że strona udzielała wyjaśnień w tym samym przedmiocie w innym postępowaniu. Z akt wynika, że organ zwrócił się o nadesłanie akt sprawy dotyczącej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez syna skarżącego. Akta te otrzymał. Uznał zawarte w nich dane za niewystarczające, słusznie więc wezwał wnioskodawcę do nadesłania dodatkowych dokumentów.

Niezależnie od powyższego, podkreślić trzeba, że pełnomocnik wnioskodawcy (pomimo wezwań organów) nie przedstawił również dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek nabycia obywatelstwa na podstawie art. 5 ww. ustawy z 1920 r., takich jak akt małżeństwa rodziców wnioskodawcy (celem ustalenia, czy w dacie jego urodzenia rodzice pozostawali w związku małżeńskim). Nie udzielił też informacji na temat ewentualnej służby w obcym wojsku (co w okresie obowiązywania ww. ustawy z 1920 r., w przypadku braku zgody właściwego organu polskiego, skutkowało utratą obywatelstwa polskiego, por. art. 11 pkt 2 tej ustawy).

W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z 20 lutego 1920 r. o obywatelstwie Państwa ani art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim.

Nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 2, art. 76 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 55 w zw. z art. 56 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego znaczenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 7 września 2018 r. potwierdzającej posiadanie przez syna skarżącego obywatelstwa polskiego. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji odniosły się do kwestii pozostawania tej decyzji w obrocie prawnym, słusznie przy tym wskazując, że nie może mieć ona wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy, że w art. 8 k.p.a. wprowadzona została zasada zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 tego kodeksu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez różne organy w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania. Pamiętać jednak należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88). W rozpoznawanej sprawie decyzja o odmowie potwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego słusznie została uznana przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem. Co za tym idzie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty podważające to rozstrzygnięcie jedynie ze względu na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego od oceny dokonanej w innym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.