II OSK 472/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 499/22 w sprawie ze skarg [.] sp. z o.o. z siedzibą w W. i Gminy [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2022 r. nr WOA.7721.108.2022.MO w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., IV SA/Po 499/22 oddalił skargi [...] sp. z o.o. w W. (dalej: [...]) i Gminy [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 6 lipca 2022 r., nr WOA.7721.108.2022.MO, którą wskazany organ, po rozpatrzeniu odwołań [...] i Burmistrza [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 28 kwietnia 2022 r., nr 22/PINB/22 nakazującą w terminie 90 dni na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., usunięcie z działki nr ew. [...] w W. studzienki kanalizacyjnej oznaczonej w wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. pozwoleniu na budowę z 17 sierpnia 1993 r., znak UAN-7351/553/93 jako S1 i odcinka kanalizacji sanitarnej biegnącego od studzienki S1 w kierunku południowym oraz zlokalizowanie wskazanych obiektów zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu (planem realizacyjnym), uchylając zaskarżoną decyzję w części określającej adresata ww. obowiązku i w tej części orzekając o nałożeniu go na Gminę [...].

[...] złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, a to art. 36a ust. 5 p.b. w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest określenie, czy część kanalizacji sanitarnej wraz ze studzienką kanalizacyjną znajdująca się na działce nr ew. [...] w miejscowości W. - stanowi samowolę budowlaną w okresie, gdy obowiązywały przepisy prawa budowlanego z roku 1974 r.;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, polegającym na zaniechaniu i pominięciu ustalenia, czy odwołująca spółka dysponuje prawem do nieruchomości - działki nr ew. [...] w miejscowości W., na której zlokalizowanych jest wodociąg oraz studzienka kanalizacyjna;

3) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, w której podniesiony został zarzut nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), czym organ naruszył również zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.

Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. wynikające z nierozstrzygnięcia na jej korzyść wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 36a ust. 5 p.b. Niezależnie od mankamentów konstrukcji zarzutu kasacyjnego pomijającego, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., ale przepisów p.p.s.a., którym może ewentualnie uchybić, dokonując wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie opisanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., należy przypomnieć, iż wskazany przepis k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Swoje zastrzeżenia w sprawie skarżąca kasacyjnie odniosła do przepisu określającego katalog sytuacji, które powinny być według ustawodawcy kwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ich wystąpienie ustawodawca uznaje za naruszenie prawa (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), które powinno pociągać za sobą podjęcie przez właściwy organ nadzoru budowlanego przewidzianych działań zorientowanych na doprowadzenie wadliwie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Według skarżącej, wątpliwości budzi to, czy realizując inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 17 sierpnia 1993 r., inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od planu realizacyjnego, zatwierdzonego ww. decyzją, przesuwając lokalizację studzienki S1 oraz rury kanalizacyjnej Ø150. Tego rodzaju argumentacja pozbawiona jest jednakże skuteczności, skarżąca kasacyjnie poza zakresem swoich rozważań w całości pozostawiła bowiem kwestię związaną z tym, że warunkiem zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. normującego kodeksową zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony jest stwierdzenie, iż przeprowadzona wykładnia przepisów nie dała wystarczających rezultatów, by możliwe było ustalenie na jej podstawie wiążącej normy postępowania. Wątpliwości w rozumieniu art. 7a § 1 k.p.a. muszą być "pozostające", przy czym cecha ta może być odnoszona wyłącznie do wątpliwości mających zobiektywizowany charakter, który kształtowany jest wynikiem czynności interpretacyjnych podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie, co poza zakresem analizowanego unormowania powinno stawiać przypadki, gdy w postępowaniu nie mają miejsca rzeczywiste wątpliwości interpretacyjne, a odwołanie się przez stronę do ww. przepisu służy jedynie zwalczaniu niekorzystnego dla niej wyniku wykładni, na którym zdecydował się oprzeć organ administracji.

W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że skierowany do organu administracji publicznej nakaz z art. 7a § 1 k.p.a. dotyczy nie tyle takich wątpliwości, które organ faktycznie miał, lecz przede wszystkim takich, które mieć powinien. Zasadnie w odniesieniu do oceny spełnienia tego wymagania zauważa się równocześnie, że wykazanie zobiektywizowanych wątpliwości co do treści normy prawnej powinno opierać się tylko na takiej wykładni, która będzie przeprowadzona w sposób metodologicznie poprawny i logiczny, jak też w danym przypadku będzie w ogóle prawnie dopuszczalna. To ostatnie zastrzeżenie wynika z uznania, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże orzekający w sprawie organ administracji (art. 153 p.p.s.a.), stąd stan związania wykładnią sądu rozwiewa wątpliwości co do prawa w konkretnej sprawie (por. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 51-53).

Uwarunkowania faktyczne rozpoznawanej sprawy wskazują, że problem możliwości zastosowania w postępowaniu naprawczym art. 36a ust. 5 p.b., który skarżąca kasacyjnie objęła dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a., nie mógł być w żaden sposób traktowany jako powiązany z zagadnieniem pozostawania w sprawie wątpliwości co do treści normy kształtującej pojęcie istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, ponieważ kwestia ta została wiążąco przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 3 lutego 2022 r., IV SA/Po 1049/21. W orzeczeniu tym Sąd, po pierwsze, stwierdził, że roboty budowlane stanowiące przedmiot prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania zostały zrealizowane w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z 17 sierpnia 1993 r. zatwierdzającą dla Urzędu Miejskiego w Wolsztynie plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę kanalizacji sanitarnej, przepompowni oraz zbiornika awaryjnego w W., obejmującej ulice [...]. A po drugie, poddając kontroli decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania studzienki S1, podłączonej do rurociągu kanalizacji sanitarnej ks 150, przyjął, że organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, iż w sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę stanowiącego przesłankę do przeprowadzenia postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ działanie inwestora, jak stwierdził Sąd, wypełnia przesłanki wymienione w art. 36a ust. 5 pkt 1, pkt 2 lit. b oraz pkt 5 p.b., szczegółowo wyjaśniając, z jakich powodów należało sformułować tego rodzaju wniosek. Powyższa ocena prawna została uzupełniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu o wskazanie, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym z uwagi na przepisy międzyczasowe zastosowaniu powinien podlegać art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), co oznacza, iż podjęta w skardze kasacyjnej polemika z tym stanowiskiem, bazująca na uznaniu, że sposób zdefiniowania przez WWINB istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z 17 sierpnia 1993 r. budzi poważne wątpliwości na gruncie art. 36a ust. 5 p.b., a przez to mieści się w zakresie normowanym art. 7a § 1 k.p.a., powinna być traktowana jako nierespektująca związania organów orzekających, jak i Sądu I instancji wskazanym stanowiskiem prawnym. Wymaga zauważenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został przywołany przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., została przytoczona przez Sąd jego treść, jak i określone wyraźnie zostały granice przedmiotowe związania oceną sformułowaną w wyroku z 3 lutego 2022 r. W tym kontekście argumentacja skargi kasacyjnej przypisująca Sądowi I instancji błąd wynikający z apriorycznego uznania ustaleń prawnych za wiążące, mimo że związanie nimi ma nie wynikać "z żadnego przepisu prawa", musi być przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości odrzucona.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Twierdzenie, że WWINB zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym ustalić, czy skarżąca kasacyjnie dysponuje "prawem do nieruchomości" - działki nr ew. [...] w W., pozostaje nieuprawnione. Akta sprawy potwierdzają, że stan prawny ww. nieruchomości został poddany przez organy analizie w zakresie wymaganym do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjęte przez organy ustalenia odwoływały się do ujawnionego w księdze wieczystej (KW nr PO1E/00027828/8) wpisu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. jako użytkownika wieczystego nieruchomości, z czym pozostawało w łączności stwierdzenie, że powyższy podmiot jest przeciwny istnieniu na należącym do niego terenie spornych obiektów infrastruktury technicznej.

Nieuzasadniony charakter ma również zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący kompetencję dla organu odwoławczego do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej, został w kontrolowanej sprawie naruszony z uwagi na błędne stwierdzenie, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, w której podniesiony został zarzut "nieważności postępowania" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pomijając wady obciążające konstrukcję tak sformułowanego zarzutu, który operuje pojęciem nieważności postępowania, gdy regulacja kodeksowa dotyczy nieważności decyzji administracyjnej, a ponadto wiąże dostrzeganą wadliwość działania organu odwoławczego już z samą okolicznością "podniesienia" przez stronę zarzutu nieważności, a nie udowodnieniem, że wskazywane naruszenie faktycznie obciąża badaną decyzję, stwierdzić trzeba, iż wbrew przyjętemu przez stronę założeniu WWINB był upoważniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji PINB z 28 kwietnia 2022 r., czemu towarzyszyło zreformowanie jej rozstrzygnięcia w części obejmującej prawidłowe wskazanie adresata nałożonego nią obowiązku.

Przypomnienia wymaga, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie wydać jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., przy czym zasada dwuinstancyjności postępowania nie stoi na przeszkodzie, jeżeli uwarunkowania faktyczne sprawy to uzasadniają, by podejmowane rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji musiało ograniczać się do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bądź też umorzenia postępowania prowadzonego przed tym organem (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 789). Jakkolwiek charakter wadliwości działania organu, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z reguły nie uzasadnia wydania przez organ odwoławczy decyzji merytoryczno-reformacyjnej, tym niemniej w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że nie można wykluczyć, iż skutek zaistnienia tejże wady może zostać usunięty przez organ również wskazaną decyzją, która jest wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 4/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że w swojej decyzji PINB błędnie określił adresatem obowiązku dostosowania przebiegu spornego odcinka kanalizacji sanitarnej Burmistrza [...], a nie Gminę [...], którą tenże nakaz powinien obciążać, stanowiło tego rodzaju wadliwość, którą organ odwoławczy mógł usunąć bez konieczności posłużenia się decyzją kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.), a tym bardziej decyzją uchylającą decyzję z 28 kwietnia 2022 r. i umarzającą postępowanie. Z akt sprawy wynika, że Gmina [...] pozostawała stroną postępowania naprawczego i była reprezentowana w nim przez Burmistrza jako jej organ wykonawczy. Błąd, którego dopuścił się organ I instancji, nie oddziaływał na uprawnienia procesowe przysługujące Gminie [...] w sposób, który wymagałby uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ będąc wynikiem jedynie niewłaściwego posłużenia się oceną różnicującą jednostkę samorządu terytorialnego jako osobę prawną, której przysługują prawa majątkowe, i organ ją reprezentujący, mógł zostać wyeliminowały poprzez prawidłowe uściślenie adresata spornego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.