II OSK 546/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 255/20 w sprawie ze skargi F. D., M. P. i A. O. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., II SA/Wr 255/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi F. D., M. P. i A. O., uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem"), którym organ ten nałożył na A. O. obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego, w terminie 4 miesięcy, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu, to jest:

– zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

– 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniami o przynależności osób sporządzających projekt budowlany do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu,

– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła jedna ze skarżących – A. O. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 2, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 15, art. 124 § 2, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej "P.b.") oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na uchyleniu postanowień obu instancji z uwagi na uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zostały one wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wyjaśniły sprawy postępowania wszczętego w 1989 r. przez ówczesny organ nadzoru budowlanego (Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we Wrocławiu) dotyczącego "istotnego odstąpienia od projektu budowlanego podczas wykonywania dobudowy parterowej części budynku od strony wschodniej (na której to przybudowie wykonane zostały objęte obecnym postępowaniem roboty budowlane)" oraz kwestii legalności robót związanych z wykonaniem parterowej części przybudowy od strony wschodniej, gdy tymczasem rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części wschodniej została objęta aneksem do projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu, zaopiniowanego pozytywnie przez Architekta Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 1988 r., którego proces inwestycyjny został zakończony zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a tym samym okoliczność ta została wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego, co w granicach sprawy może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej kasacyjnej, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd zaskarżonych rozstrzygnięć zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie badania kwestii dobudowy może pogorszyć sytuację skarżącej, która nie była inwestorem tych robót, bowiem nieruchomość przy ul. [...] we Wrocławiu nabyła w 2004 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 126 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a., polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji nieprawidłowo uznały, że ściany dobudowanej od strony wschodniej części parterowej budynku nie naruszają przepisów techniczno-budowalnych, podczas gdy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zweryfikowały, że wykonane prace objęte były decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1979 r., [...] i zatwierdzonym aneksem do projektu budowlanego dotyczącym rozbudowy budynku, a także prawidłowo ustalono, że nie naruszają one przepisów techniczno-budowalnych;

3. art. 54 ust. 1 P.b. w z art. 122c § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo dokonania w dniu 3 września 1997 r. skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (potwierdzonego zaświadczeniem Z-cy Dyrektora Wydziału ds. Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego Wrocławia przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu) dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego, a odmienna interpretacja prowadzi do naruszenia zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie przez Sad załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów - pisma Z-cy Architekta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1989 r. skierowanego do Pani F. D. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] we Wrocławiu oraz orzeczenia technicznego kierownika budowy - celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność poprawności wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wskazując na powyższe A. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną datowanej na [...] lutego 2021 r. F. D. i M. P. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej A. O. Skarżące odniosły się do zarzutów skargi kasacyjnej, akcentując przede wszystkim, że nie mogło dojść do naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż Sąd orzekał także z ich skargi i to one podnosiły zarzuty nie wyjaśnienia kwestii sposobu zakończenia postępowania dotyczącego spornego budynku, wszczętego w 1989 r. Zaznaczyły też, że nie mógł być naruszony art. 153 P.p.s.a., jako że sprawa rozpatrywana była przez Sąd po raz pierwszy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargi F. D. , M. P. i A. O. było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia [...] października 2019 r. wydane podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na A. O. obowiązek przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] we Wrocławiu.

W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego były roboty budowalne związane z wykonaniem zadaszonej konstrukcji wraz z oszkleniem na poziomie pierwszego piętra (II kondygnacja) we wschodniej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego a następnie jej przystosowanie poprzez dalsze roboty budowlane polegające na dociepleniu dachu (wełną mineralną) i ścian (styropianem przykręconym do listew drewnianych przymocowanych do konstrukcji oranżerii) z przeznaczeniem na cele mieszkalne (garderoba, sypialnia). Sąd zaznaczył, że roboty budowlane, zdaniem organów, mają charakter nadbudowy części budynku mieszkalnego wymagającej pozwolenia na budowę, gdyż powiększyły parametr wysokości budynku oraz jego kubaturę.

W skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 2, art. 135 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 15, art. 124 § 2, art. 126 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 54 ust. 1 P.b. oraz w zw. z art. 153 P.p.s.a., wskazała, że wadliwe jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy nie wyjaśniły kwestii wszczętego w 1989 r. postępowania dotyczącego "istotnego odstąpienia od projektu budowlanego podczas wykonywania dobudowy parterowej części budynku od strony wschodniej (na której to przybudowie wykonane zostały objęte obecny pozwoleniem roboty budowlane" oraz kwestii legalności robót związanych z wykonaniem parterowej części przybudowy od strony wschodniej. W ocenie skarżącej kasacyjnie rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części wschodniej została objęta aneksem do projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu, zaopiniowanego pozytywnie przez Architekta Miasta [...] pismem z dnia [...] grudnia 1988 r., którego proces inwestycyjny został zakończony zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Tym samym okoliczność ta została wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Podniesienie tej kwestii w granicach sprawy może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, która nie była inwestorem tych robót, bowiem nieruchomość przy ul. [...] we Wrocławiu nabyła w 2004 r.

Powyższy zarzut jest bezzasadny. Należy przede wszystkim podkreślić, że Sąd pierwszej instancji w sposób obszerny i szczegółowy rozważył, jaki był przedmiotowy zakres robót budowlanych objętych postępowaniem i dopatrzył się licznych braków w ustaleniach mających chociażby znaczenie z punktu widzenia ustalenia czasokresu wykonanych prac, a także czy dotyczących parametrów budynku, który objęty został współcześnie nadbudową. Wbrew postulatom A. O. Sąd nie pogorszył jej sytuacji prawnej, ale zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia i udokumentowania istotnych okoliczności sprawy, na które powoływały się już wcześniej organy w toku postępowania. Skarżąca nie może na obecnym etapie domagać się uznania za wyjaśnione okoliczności związanych z budową budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, powiązanych z obecnie rozpatrywaną nadbudową, gdyż dokumentacja tego dotycząca nie została dołączona do akt postępowania. Jednym z powodów uchylenia zaskarżonego postanowienia było wszakże właśnie zalecenie Sądu, aby uzupełnić akta sprawy.

W tym miejscu należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie orzekł na niekorzyść skarżącej. Po pierwsze, przedstawione wywody koncentrują się przede wszystkim na wskazaniu elementów stanu faktycznego, budzących wątpliwości, a w dalszym postępowaniu przed organami A. O. będzie miała nieskrępowane możliwości wyrażania stanowiska co do dalszych ustaleń. Po drugie wreszcie, w niniejszej sprawie art. 134 § 2 P.p.s.a. nie znajdował zastosowania, jako że skarżącymi były też F. D. i M. P. , które miały przeciwny interes w sprawie.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 126 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a. Rozliczne wątpliwości dotyczące okoliczności budowy i parametrów budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, na którym współcześnie zrealizowana jest sporna nadbudowa, zostały przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na kilku stronach uzasadnienia wyroku i dotyczą zdarzeń oraz dokumentacji z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. A. O. w skardze kasacyjnej ogranicza się natomiast do lakonicnego stwierdzenia, że "organy nadzoru budowlanego prawidłowo zweryfikowały, że wykonane prace objęte były decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1979 r., [...] i zatwierdzonym aneksem do projektu budowlanego dotyczącym rozbudowy budynku, a także prawidłowo ustalono, że nie naruszają one przepisów techniczno-budowalnych". Tak ogólnie uzasadniony zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala na konfrontację go z szczegółowym wywodem zawartym w zaskarżonym wyroku.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 P.b. w z art. 122c § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo dokonania w dniu [...] września 1997 r. skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem. Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że okoliczności związane ze złożeniem wspomnianego zawiadomienia o zakończeniu budowy – i to w kontekście szeregu innych okoliczności sprawy – Sąd pierwszej instancji nakazał właśnie badać. Nie jest natomiast trafny postulat, że zawiadomienie o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. wyklucza ingerencję organów nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują bowiem te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności inwestor nie jest objęty ochroną wynikającą z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Tym samym, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w omawianym zakresie, organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia odpowiedniego postępowania naprawczego także w przypadku, gdy zgłoszenie zakończenia robót przyjęte zostało bez sprzeciwu. Dodać można, że do wspomnianego przez skarżącą kasacyjnie zawiadomienia z 1997 r. nie można stosować art. 122c K.p.a., który został dodany do ustawy w 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej i dotyczących stanu budynku przy ul. [...] we Wrocławiu w 1989 r. Jeszcze raz należy podkreślić, że – podobnie jak wcześniej prezentowane zarzuty A. O. – ich przedłożenie zmierza do wywiedzenia przez skarżącą kasacyjnie określonych tez z niepełnego materiału dowodowego, który Sąd pierwszej instancji prawidłowo nakazał organom uzupełnić i kompleksowo ocenić. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że A. O. zachowała nieskrępowane możliwości prezentowania swojego stanowiska – tak merytorycznego jak i co do zebranej dokumentacji.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2022 r. (k. 305 akt sądowych).