II OSK 576/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kielce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 459/23 w sprawie ze skargi Gminy Kielce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. znak: PNK.I.4131.86.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 459/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy Kielce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: PNK.I.4131.86.2023, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kielce zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r., poz. 1538 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy zamierzoną inwestycją, a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, dalej: "Studium", pomimo, iż powyższa przesłanka "sprzeczności" obiektywnie nie istnieje w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji przyjęcie że uchwała nr LXXVI/1540/2023 Rady Miasta Kielce z dnia 18 maja 2023 r. jest sprzeczna ze Studium,

- art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez uznanie, iż lokalizacja inwestycji mieszkaniowej zakłóci ustalone w Studium kierunki rozwoju obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a w konsekwencji doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenu określonego w Studium,

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała nr LXXVI/1540/2023 Rady Miasta Kielce z dnia 18 maja 2023 r., jest sprzeczna z prawem, a tym samym nieważna,

a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie aktu nadzoru.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. Jako roszczenie ewentualne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na wezwanie sądu skarżąca kasacyjnie, pismem z dnia 12 lutego 2024 r., złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Uchwała rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1558), dalej "specustawa mieszkaniowa", podlega nadzorowi wojewody w ramach nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego na podstawie przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: "u.s.g.".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast według art. 91 ust. 1 zdanie drugie, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Od razu zauważyć trzeba, że nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Merytoryczna zasadność stwierdzenia nieważności uwarunkowana jest zatem stanem, w którym uchwala jest sprzeczna z prawem, a nadto naruszenie to nie ma charakteru istotnego. Zaistnienie tych przesłanek materialnych, organ nadzoru podejmujący rozstrzygnięcie nadzorcze, powinien wykazać w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, które rozstrzygnięcie powinno zawierać (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Skoro zaś z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, to w konsekwencji, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g., wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a. (patrz: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także w skardze kasacyjnej Gmina nie podważyła wywiązania się Wojewody Świętokrzyskiego z obowiązku nałożonego dyspozycją z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozumianej z uwzględnieniem odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g.

Organ nadzoru przeprowadził postępowanie nadzorcze, w trakcie którego ustalił istotne, z punktu widzenia art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, okoliczności stanu faktycznego:

1) treść zaskarżonej uchwały, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jeden z usługami na parterze, wraz z garażami podziemnymi, murami oporowymi o długości 279,0 m, instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacji mechanicznej, c.o., chłodu, technologią 3 węzłów cieplnych i instalacją oddymiającą w garażach budynków: nr 1 i nr 3 na poziomie 2 oraz budowę drogi pożarowej na działkach nr {...} obręb [...] w K. przy alei J.; o parametrach i charakterystyce określonej w dalszej części uchwały;

2) treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, przyjętego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach, z dnia 26 października 2000 r., odnoszącą się do obszaru p-WOH-4, stanowiącego obszar rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH), o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; "Na wyznaczonych obszarach rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych możliwe jest dopuszczenie przeznaczenia terenu innego niż lokalizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Dotyczy to w szczególności funkcji takich jak:

- magazynowe,

- usługi ogólnomiejskie i podstawowe,

- handel i rzemiosło,

- w ograniczonym zakresie funkcja mieszkaniowa.";

3) charakterystykę istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu:

- teren oznaczony jako p-WOH4 zajmuje powierzchnię około 4,6 ha;

- łączna powierzchnia zajęta pod zabudowę mieszkaniową (w tym z wbudowanymi usługami) wynosi 0,54 ha co stanowi 12% obszaru p-WOH4 wyznaczonego w Studium;

- po zrealizowaniu inwestycji mieszkaniowej (w trybie specustawy lub na podstawie uzyskanego już pozwolenia) wielkość ta wzrośnie do 2,02 ha (44%);

- teren zajęty wyłącznie pod funkcję handlowo-usługowe pozostanie niezmienny i wyniesie 2,32 ha co stanowi 50% obszaru p-WOH4;

4) treść opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach z dnia 15 marca 2023 r., według której, wnioskowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z zapisami Studium, a załączona do wniosku koncepcja urbanistyczno-architektoniczna nie spełnia zakresu określonego w art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej.

Zebrany materiał dowodowy oraz procesowy uprawniał organ nadzoru do zajęcia merytorycznego stanowiska co do zgodności weryfikowanej uchwały z prawem.

Ocena Wojewody została przedstawiona w formie uzasadnienia prawnego zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Świętokrzyski dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, w tym rozumienia przesłanki braku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Trafnie powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, według którego, pojęcie "niesprzeczności ze studium" użyte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej musi być rozumiane jako sytuacja, w której inwestycja mieszkaniowa stanowi kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie doprowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów (patrz: wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1165/21).

Organ nadzoru poddał także analizie unormowanie Studium, ustalające kierunek zagospodarowania dopuszczający, na obszarach rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przeznaczenie inne, w tym funkcję mieszkaniową w ograniczonym zakresie. Prawidłowo, w braku stosownej definicji tego pojęcia w Studium, uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, należy posłużyć się definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego, zgodnie z którą zwrot w "ograniczonym zakresie" należy rozumieć jako "mający niewielki zakres".

Zgadzając się tym, że nieostre pojęcie "ograniczony" może mieć w określonych sytuacjach znaczenie szersze, niż przyjęte przez organ nadzoru i Sąd znaczenie "niewielki", pamiętać trzeba, że znaczenie to zostało użyte w określonym kontekście planistycznym, według którego, inwestycja mieszkaniowa powinna stanowić kontynuację ogólnych zasad zagospodarowania terenu i nie może doprowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów. W niniejszej sprawie planowana inwestycja prowadziłby do zmiany kierunku zagospodarowania i użytkowania terenu przeznaczonego na wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Przy obecnym stanie zagospodarowania jedynie niewielki zakres inwestycji mieszkaniowej nie prowadziłby do takiej niedopuszczalnej zmiany.

W konsekwencji organ nadzoru trafnie uznał, że zabudowa mieszkaniowa na terenie p-WOH-4 może być zrealizowana w niewielkim zakresie, w sposób niezakłócający zagospodarowania tego terenu zgodnie z główną jego funkcją, tj. rozmieszczeniem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Stanowisko to potwierdzają przywołane przez organ nadzoru zawarte w Studium "Uwarunkowania w aspekcie rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych" oraz "kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Kielce", przewidujące 8 nowych projektowanych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz dwóch rozwojowych obszarów WOH.

Ustalony stan faktyczny terenu oraz przedstawiona wykładnia zapisów Studium determinowały kwalifikację planowanej uchwałą inwestycji mieszkaniowej z punktu widzenia wymagania polegającego na braku sprzeczności ze Studium.

Jest niewątpliwe, że na terenie planowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 obejmujących w Studium obszar 4,6 ha, faktyczna powierzchnia obiektów handlowych wynosić będzie 2,32 ha, co stanowi 50% obszaru p-WOH-4. Powierzchnia zajęta pod funkcję mieszkaniową po zrealizowaniu omawianej inwestycji obejmować będzie zaś obszar 2,02 ha, co stanowi 44% obszaru p-WOH-4.

W rezultacie Wojewoda zasadnie ocenił, że funkcja mieszkaniowa na obszarze p-WOH-4 nie zajmuje więc ograniczonego zakresu, lecz prawie połowę jego obszaru. Zatem realizacja inwestycji wypełniać będzie niemal całość pozostałego do zagospodarowania terenu p-WOH-4, a w konsekwencji wykluczy dalsze jego wykorzystanie na rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a więc głównego celu wyznaczenia granic terenu oznaczonego jako p-WOH-4.

Funkcja mieszkaniowa na terenie p-WOH-4 nie miałaby więc ograniczonego zakresu.

Akceptując stanowisko Wojewody, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Z powyższych uwag wynika, że nie są zasadne zarzuty materialne oraz zarzut procesowy skargi kasacyjnej.

Podstawy kasacji oraz ich uzasadnienie stanowią polemikę niepodważającą trafności stanowiska organu nadzoru oraz Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania wskazanych w kasacji przepisów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.