II OSK 705/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 301/20 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr ZOA-II.7721.28.2013 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 października 2020 r., II SA/Lu 301/20 oddalił skargę A.M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 7 kwietnia 2020 r., nr ZOA-II.7721.28.2013, którym wskazany organ na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. stwierdził uchybienie przez A.M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 5 lutego 2020 r., znak: PINB 7355/Wys-2/2012 nakazującej odwołującemu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., rozbiórkę części budynku wykorzystywanego na cele gastronomii, usług oraz zakwaterowania zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W., gmina [...].

A.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także art. 59 § 2 k.p.a. poprzez nienależytą kontrolę zaskarżonego postanowienia i ograniczenie rozpoznania skargi do okoliczności dotyczących uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB i bezpodstawne pominięcie zarzutów skargi dotyczących zasadności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego i wywiera skutki dla dalszego postępowania, a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty, zaś kontrola zgodności z prawem odmowy przywrócenia terminu powinna odbywać się w ramach skargi na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., którego wydanie jest konsekwencją odmowy przywrócenia terminu i które jako kończące postępowanie nie tylko w sprawie, ale także w kwestii wpadkowej skuteczności wniesienia odwołania, zamyka drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 44, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez nienależytą kontrolę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez LWINB przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu wadliwej oceny materiału zebranego w sprawie i błędnym uznaniu, że w przedstawionych w skardze okolicznościach faktycznych - niekwestionowanych przez organy, skutek doręczenia (o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a.) skarżącemu decyzji PINB nastąpił 21 lutego 2020 r., a w konsekwencji, iż skarżący naruszył termin do złożenia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. zaś: (i) w dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, a także na kopercie brak jest adnotacji doręczyciela o fakcie pozostawienia przesyłki na określony czas we wskazanej placówce pocztowej oraz o fakcie powtórnego zawiadomienia adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (w tym informacji, gdzie pozostawiono drugie awizo z 17 lutego 2020 r., jaki termin odbioru przesyłki określono w powtórnym awizo), (ii) formularz powtórnego awizowania przesyłki z 17 lutego 2020 r. wskazywał błędną datę jej możliwego odbioru, jako dzień 24 lutego 2020 r., a więc nawiązywał do okresu 7 dni od daty powtórnego awizowania, co jako sprzeczne z treścią art. 44 § 3 k.p.a. uniemożliwiało przyjęcie fikcji doręczenia w dacie 21 lutego 2020 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 80, art. 44, art. 129 § 2, art. 134 i art. 112 k.p.a. poprzez nienależytą kontrolę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez LWINB przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu wadliwej oceny materiału zebranego w sprawie i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja PINB doręczona została skarżącemu 21 lutego 2020 r., a w konsekwencji, iż skarżący naruszył termin do złożenia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy w pouczeniu zawartym w treści decyzji PINB, wskazano iż: "Od decyzji niniejszej służy odwołanie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za moim pośrednictwem w terminie 14 dni od daty jej doręczenia", zaś nie zawarto w nim informacji o możliwości przyjęcia fikcji doręczenia, jak też nie pouczono skarżącego o wyłącznie technicznym charakterze faktycznego doręczenia decyzji skarżącemu 24 lutego 2020 r., zaś na podstawie art. 112 k.p.a. niedopuszczalne jest przerzucanie na skarżącego negatywnych konsekwencji zastosowania się do błędnego pouczenia (pisemnego oraz ustnego).

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na postanowienie LWINB, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem z 7 kwietnia 2020 r. LWINB stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 5 lutego 2020 r., przyjmując, że w następstwie podwójnej awizacji przesyłki pocztowej zawierającej ww. decyzję i jej niepodjęcia przez skarżącego skutek prawny związany z uznaniem decyzji za doręczoną nastąpił 21 lutego 2020 r., przez co złożenie przez skarżącego odwołania 9 marca 2020 r. stanowiło czynność procesową bezskuteczną, wobec tego, że przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął 6 marca 2020 r. W tych warunkach skarżącemu nie udało się zainicjować postępowania odwoławczego, w toku którego rozpatrzeniu przez organ odwoławczy podlegałaby decyzja nakładająca na niego jako właściciela budynku obowiązek częściowej jego rozbiórki z uwagi na samowolną (bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę) rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu, a równocześnie niezłożenie w terminie dokumentów umożliwiających legalizację tychże robót budowlanych. Sąd I instancji podzielając w całości powyższe ustalenia, na których zdecydował się oprzeć LWINB, nie dokonał w niniejszej sprawie wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, ponieważ nie uchybia on przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy.

Pozbawiony zasadności jest w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 2 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 59 § 2 k.p.a., który skarżący łączy z dopuszczeniem się przez Sąd I instancji nienależytej kontroli zaskarżonego postanowienia wskutek pominięcia przez Sąd okoliczności dotyczących niezawinionego uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na brak winy w uchybieniu terminu opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym dokonywana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia LWINB stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania nakładała na Sąd obowiązek rozważenia prawidłowości postanowienia LWINB z 20 maja 2020 r., znak ZOA-II.7721.28.2013, którym organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z 20 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 5 lutego 2020 r.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd I instancji nie był objęty powyższy akt. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu strony, że na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem akt ten nie został wymieniony wśród postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., które są objęte kognicją sądu administracyjnego. Wskazane postanowienie należy zaliczyć do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu ww. przepisu, ponieważ konsekwencją jego wydania jest stan wiązany z brakiem uruchomienia toku instancji, który skutkuje zakończeniem postępowania prowadzonego w sprawie decyzją wydaną przez organ I instancji. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1173/15). Do poglądu przypisującego powyższemu aktowi przedstawiony wyżej charakter prawny, nakazujący traktowanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jako samodzielnego przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie nawiązywał w swoim orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 12 marca 2015 r., I OZ 213/15; wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13; wyrok NSA z 28 maja 2014 r., II OSK 3080/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 589/12; postanowienia NSA z 30 października 2012 r., II OSK 2585/12). Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22 została oparta na założeniu, że postępowanie sądowoadministracyjne może być skutecznie zainicjowane skargą na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a wątpliwości może wyłącznie rodzić zakres uprawnień, jakie podmiot skarżący akt, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., posiada w zakresie żądania zastosowania w postępowaniu sądowym ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W piśmiennictwie kwestia ta ujmowana jest podobnie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2009, s. 59; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 83-84). Zauważenia wymaga, że w tym ostatnim opracowaniu jego autor bezpośrednio się również odniósł do trafności tez zamieszczonych w orzeczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lipca 2010 r., II SA/Kr 602/10), na które skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wraz z wyjaśnieniem, iż uznaje je za reprezentatywne dla prezentowanego przez siebie stanowiska interpretacyjnego.

W złożonej skargi kasacyjnej zaakcentowano, że wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi konsekwencję odmowy przywrócenia terminu i to tenże akt zamyka drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Argumentacja ta pomija jednakże odmienność sytuacji, w których dochodzi do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wielorakość przyczyn, które taki stan powodują. Nie zawsze jest bowiem tak, że składanemu od decyzji organu I instancji odwołaniu towarzyszy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka, co pozwala relację pomiędzy postanowieniem wymienionym w art. 59 § 2 k.p.a. i postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. oprzeć na stosunku wynikania, zakładającym, iż przesądzenie, że odwołujący uchybił terminowi do wniesienia odwołania jest implikowane stwierdzeniem, iż zgłoszone przez odwołującego żądanie nadania odwołaniu skuteczności z uwagi na nieponoszenie winy w uchybieniu terminu nie mogło zostać uwzględnione.

Błędność stanowiska prezentowanego przez skarżącego potwierdza zresztą sytuacja, jak wystąpiła w sprawie załatwionej zaskarżonym postanowieniem poddanym kontroli Sądu I instancji. Postanowienie LWINB stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania trudno traktować jako konsekwencję odmowy przywrócenia terminu, jeżeli na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowiło ono akt, którego wydanie prowadziło do uruchomienia postępowania incydentalnego w przedmiocie przywrócenia terminu. Po wydaniu postanowienia LWINB z 7 kwietnia 2020 r. i jego doręczeniu 14 kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił z żądaniem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pismem z 20 kwietnia 2020 r., oświadczając, że o uchybieniu terminu dowiedział się dopiero z treści ww. postanowienia, wobec czego 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., powinien biec od dnia doręczenia ww. aktu. W tych warunkach w pełni trafne pozostaje stwierdzenie przez Sąd I instancji, że kwestia winy skarżącego w uchybieniu terminu mogła być badana wyłącznie w ramach postępowania z wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i wszystkie kwestie związane z brakiem świadomości co do prawidłowej daty upływu terminu, cechując się odrębnością, mogły rzutować wyłącznie na kierunek nadany rozstrzygnięciu kończącemu wskazane postępowanie, a w razie istnienia zastrzeżeń skarżącego względem przyjętej przez organ odwoławczy oceny, skarżący mógł poddać postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., kontroli, występując na drogę postępowania sądowego. Stosowne pouczenie o tym uprawnieniu przysługującym skarżącemu znalazło się w postanowieniu LWINB z 20 kwietnia 2020 r. (k. 71 akt adm.).

Skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pisma uzależniona jest od zachowania wymogów określonych w art. 44 § 1-3 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1), przy czym zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem doręczyciela.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że LWINB nie dokonał wadliwego rozważenia materiału dowodowego w zakresie, w jakim jego ocena pozwalała organowi stwierdzić skutek doręczenia decyzji PINB z 5 lutego 2020 r. Na kopercie znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 185) doręczyciel zamieścił stosowne adnotacje o awizowaniu przesyłki w dniu 7 lutego 2020 r. oraz po raz drugi w dniu 17 lutego 2020 r. (poniedziałek), a następnie o jej zwróceniu do nadawcy jako niepodjętej. Z dołączonego druku zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika równocześnie potwierdzenie niemożności doręczenia pisma adresatowi wraz z określeniem miejsca (UP w N.), gdzie w dniu 7 lutego 2020 r. je złożono oraz o miejscu, gdzie zostało umieszczone zawiadomienie o pozostawieniu pisma (skrzynka na korespondencję). Powyższe pozwalało Sądowi I instancji uznać, że wobec nieodebrania przesyłki przez adresata z placówki pocztowej w terminie 14 dni od dnia pierwszej jej awizacji, na mocy art. 44 § 4 k.p.a. sporna przesyłka została skutecznie doręczona w tzw. trybie zastępczym 21 lutego 2018 r. i z tym zdarzeniem należało w sprawie wiązać bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 5 lutego 2020 r. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt zapoznania się przez skarżącego z decyzją PINB w siedzibie organu, gdzie została ona mu wydana po jej zwrocie przez operatora pocztowego, jak też ogólne uwagi skarżącego odnośnie do stosowanej powszechnie przez operatora pocztowego praktyki polegającej na wskazywaniu w powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki w okresie 7 dni od daty drugiej awizacji, tym bardziej, jeżeli skarżący nie wykazał, iż sytuacja ta zaistniała w rozważanym przypadku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie ten zarzut skargi kasacyjnej, który wadliwość działania organu odwoławczego łączy z treścią pouczenia zamieszczonego w decyzji PINB z 5 lutego 2020 r. W myśl art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Pouczenie o prawie odwołania powinno zawierać wskazanie organu odwoławczego, trybu pośredniego wniesienia odwołania oraz terminu wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r., II OSK 1463/20). O ile powyższe informacje powinny być ujęte w doręczanej stronie decyzji w sposób przejrzysty i zrozumiały tak, by po zapoznaniu się z nimi strona mogła skutecznie przedsięwziąć kroki w celu zainicjowania postępowania odwoławczego, jeżeli doręczona stronie decyzja budzi jej niezadowolenie, o tyle nie ma podstaw, by za konieczny element omawianego pouczenia uznać również zapoznanie strony z zasadami doręczania pism (decyzji). Twierdzenie skarżącego, że w pouczeniu decyzji PINB powinna zostać zawarta informacja o możliwości posłużenia się przez organ fikcją doręczenia pozostaje w całości nieuprawnione. Tak samo należy ocenić odwołanie się przez skarżącego w skardze kasacyjnej do normy art. 112 k.p.a. Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego postanowienia nie uchybił zasadzie, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jeżeli dokonanie przez skarżącego spóźnionej czynności procesowej (wniesienia odwołania) nie było następstwem zastosowania się do zawartego w decyzji PINB pouczenia, które, co nie budzi wątpliwości, odpowiada dyspozycji przywołanego wcześniej art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.