II OSK 750/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y.Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1091/21 w sprawie ze skargi Y.Y. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 11 marca 2021 r., nr DL.WIPO.412.965.2020/KK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2021 r., IV SA/Wa 1091/21 oddalił skargę Y. Y. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 11 marca 2021 r. nr DL.WIPO.412.965.2020/KK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Komendant Placówki Straży Granicznej w X. (dalej: KPSG) decyzją z 26 sierpnia 2020 r., nr NA-DK/1028/D-ZDP/2020, działając na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 7, art. 310 ust. 1 pkt 1, art. 318 ust. 1 w zw. z art. 315 ust. 1, art. 319 pkt 3 oraz art. 438 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., zobowiązał Y. Y., obywatela Ukrainy, do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia cudzoziemcowi decyzji oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres pięciu lat.

Pismem z 8 września 2020 r. skarżący złożył za pośrednictwem KPSG odwołanie od ww. decyzji z 26 sierpnia 2020 r.

SUdSC postanowieniem z 11 marca 2021 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że odwołujący po doręczeniu mu decyzji KPSG z 26 sierpnia 2020 r., podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania. Powyższe oznacza, że przedmiotowa decyzja zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. z dniem 26 sierpnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna.

Y. Y. złożył skargę na powyższe postanowienie SUdSC, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 127a § 1- 2 w zw. z art. 63 § 3 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, pomimo że skarżący nigdy nie podpisał oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do jego wniesienia, a złożył wyłącznie podpis pod pouczeniem o jego ewentualnych skutkach, a także błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji złożenia odwołania w ustawowym terminie na skutek nieuwzględnienia, iż skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostaje pozbawione skuteczności prawnej w wyniku wniesienia w terminie ww. środka odwoławczego; 2) art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez niepouczenie skarżącego o możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i wyciągnięcie z tego faktu niekorzystnych dla strony skutków.

W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że nie podziela zarzutu, iż skarżący nie podpisał oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji zobowiązującej go do powrotu. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że na karcie nr 19 akt administracyjnych znajduje się podpisany przez skarżącego w dniu 26 sierpnia 2020 r. dokument obejmujący wszystkie niezbędne elementy istotne z punktu widzenia art. 127a w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Oświadczenie to jest jasne w swej treści, zawiera tłumaczenie w języku ukraińskim, a także kompletne pouczenie co do skutków zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, w tym o niedopuszczalności zaskarżenia w takim przypadku decyzji do sądu administracyjnego. Sąd zauważył, że wyczerpujące pouczenie co do skutków zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania zostało zawarte również w decyzji z 26 sierpnia 2020 r. Jeżeli skarżący złożył własnoręczny podpis pod oświadczeniem o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, będąc przy tym prawidłowo pouczony o skutkach złożenia tego oświadczenia, bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 127a w zw. z art. 8, art. 9 i art. 112 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, bezzasadne jest stanowisko skargi dotyczące niepouczenia skarżącego o możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i wyciągnięcia z tego faktu niekorzystnych dla skarżącego skutków. Obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują, jak wyjaśnił Sąd, obowiązku pouczania strony co do możliwości złożenia oświadczenia o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Skuteczne odwołanie czynności procesowej nie może nastąpić w przypadku, w którym czynność, której dotyczyć ma odwołanie, wywołała skutek w postaci nabrania przez akt administracyjny waloru ostateczności lub prawomocności. Zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Dlatego, jeśli skarżący był jedyną stroną w postępowaniu o zobowiązanie go do powrotu, to z dniem złożenia przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, decyzja stała się stateczna i prawomocna.

Y. Y. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a także art. 134, art. 127a § 1 i 2, art. 63 § 3 oraz art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi, pomimo że ziściła się przyczyna uzasadniająca jej uwzględnienie z uwagi na wadliwe uznanie przez organy administracji, że skarżący podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania od decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy w rzeczywistości skarżący złożył podpis wyłącznie pod pouczeniem o skutkach ewentualnego złożenia takiego oświadczenia, a nie pod oświadczeniem o zrzeczeniu się prawa do odwołania (k. 19 i k. 19v akt adm.);

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134, art. 127a § 1-2, art. 63 § 3 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi w sytuacji, gdy ziściła się przyczyna uzasadniająca jej uwzględnienie, albowiem skarżący, składając odwołanie w ustawowym terminie, skutecznie cofnął oświadczenie o rzekomym zrzeczeniu się prawa do odwołania.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia SUdSC, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z 15 lutego 2021 r. skarżący zawarł oświadczenie zrzekające się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Zwalczając ocenę prawną zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący w ramach podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej sformułował stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia w sprawie, że po doręczeniu decyzji KPSG z 26 sierpnia 2020 r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania. Konsekwencją tego było wadliwe uznanie przez Sąd I instancji w toku kontroli sądowej postanowienia SUdSC z 11 marca 2021 r., że wniesione pismem z 8 września 2020 r. odwołanie dotyczyło decyzji mającej charakter ostateczny i prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego stanowiska nie uznaje za prawidłowe, co obejmuje również ocenę zamieszczonej w skardze kasacyjnej argumentacji mającej wspierać twierdzenie, że w aktach sprawy brak jest podpisanego oświadczenia o zrzeczeniu się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołana od decyzji KPSG, albowiem skarżący podpisał wyłącznie przedstawione pouczenie o przysługującym mu w tym zakresie uprawnieniu, a nie samo oświadczenie, o którym mowa w art. 127a § 1 i 2 k.p.a.

Na gruncie powołanego wyżej przepisu nie powinien budzić wątpliwości wniosek, że składane organowi oświadczenie zrzekające się prawa do wniesienia odwołania stanowi podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i jeżeli jest wnoszone na piśmie, powinno zostać podpisane przez wnoszącego je (art. 63 § 3 k.p.a.). Podpis identyfikuje wnoszącego podanie, przypisać mu również należy funkcję potwierdzenia zamiaru wywołania skutków prawnych, jakie wynikają z podpisanej treści. Jeżeli w podaniu zostało zamieszczone oświadczenie procesowe, to złożenie podpisu pod treścią dokumentu powinno być traktowane jako uzewnętrznienie woli podjęcia przez stronę czynności procesowej odpowiadającej treści złożonego oświadczenia. Sama treść oświadczenia nie musi być napisana osobiście przez składającego podanie, może być ona sporządzona przez osobę trzecią, w tym również przez pracownika organu administracji publicznej. Odnośnie do zaznaczonego w skardze kasacyjnej problemu traktowania podpisu jako elementu konstytuującego dokument, rozważanego w kontekście określenia jego umiejscowienia w nim, należy zauważyć, że przepisy k.p.a. nie regulują tego zagadnienia, niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinna stanowić przedmiotu sporu poprawność ogólnego wniosku formułowanego w dotychczasowym piśmiennictwie z zakresu prawa procesowego, zgodnie z którym jedną z funkcji podpisu jest tzw. funkcja zakończenia dokumentu, która przejawia się w uznaniu, że podpisem objęta jest treść oświadczenia, która znajduje się nad nim, natomiast podpis nie obejmuje tego, co znajduje się pod nim. Zasada ta wskazuje na miejsce, w którym kończy się złożone przez wystawcę dokumentu jego oświadczenie, pozwalając wyznaczyć w ten sposób treść oświadczenia, której można przypisać związek z podpisującym (por. K. Knoppek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego. Tom 2, część 2. Postępowanie procesowe przed sądem pierwszej instancji, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2016, s. 189, 192).

Jeżeli przenieść powyższe wyjaśnienia na grunt rozpatrywanej sprawy, to nie znajduje potwierdzenia pogląd skarżącego, że dokument znajdujący się na karcie 19 akt administracyjnych ujawnia, iż złożony przez skarżącego podpis powiązać należało jedynie z potwierdzeniem pouczenia go przez KPSG o prawie do zrzeczenia się odwołania od decyzji z 26 sierpnia 2020 r. i skutkach, jakie podjęcie takiej czynności wywołuje dla jego sytuacji procesowej. Sporny dokument znajduje się na jednej karcie papieru i jakkolwiek oświadczenie, o którym mowa w art. 127a § 1 i 2 k.p.a., znajduje się na jej pierwszej stronie, podobnie jak oświadczenie, że przed złożeniem wskazanego wyżej oświadczenia organ umożliwił składającemu je zapoznanie się z pouczeniem, natomiast samo to pouczenie i znajdujący się poniżej niego własnoręczny podpis cudzoziemca znajdują się na drugiej stronie karty, to z formy analizowanego dokumentu wynika, że nie da się wyodrębnić obu części, traktując je jako osobne elementy treściowe, które powinny podlegać odrębnemu zatwierdzeniu (podpisaniu przez cudzoziemca).

Zastrzeżenie znajdujące się w centralnym miejscu podania (strona pierwsza karty), że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania składa osoba "niżej podpisana" wraz z doprecyzowaniem, iż jest ona identyfikowana podpisem znajdującym się na drugiej stronie karty potwierdza, że oświadczenie to musi być traktowane jako pochodzące od skarżącego jako osoby, której podpis został we wskazany sposób złożony. Określenie miejsca na karcie, w którym podpis powinien się znaleźć, każe przyjąć, że jego złożenie przez składającego podanie ma pełnić w założeniu dwa cele. Po pierwsze, podpis ma potwierdzać, iż swoim zamiarem podpisujący obejmuje uzewnętrznienie woli zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, a po drugie, ujawnia, że oświadczenie to jest składane w powiązaniu z wymaganym pouczeniem o jego skutkach prawnych przejawiających się brakiem możliwości rozpatrzenia sprawy w toku instancji i poddania decyzji kończącej postępowanie kontroli sądowej, o czym cudzoziemiec jest informowany.

Analizowany dokument został sporządzony w języku polskim, jak również w języku ukraińskim, którym włada skarżący, jego treść została ponadto jasno sformułowana, toteż trafnie Sąd I instancji nie stwierdził w sprawie powodów, które kazałyby odnośnie do spornego dokumentu i zamieszczonego w nim oświadczenia o zrzeczeniu się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania od decyzji KPSG z 26 sierpnia 2020 r. zgłosić zastrzeżenia mogące mieć wpływ na legalność wydanego przez SUdSC postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Sąd I instancji był zobowiązany w tych warunkach skorzystać z kompetencji określonej w art. 151 p.p.s.a. i tego rodzaju rozstrzygnięcie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie uchybia powołanym przez stronę skarżącą przepisom postępowania (art. 134 w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 63 § 3 i art. 127a § 1 i 2 k.p.a.).

Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.