II OZ 535/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 437/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r., nr WOA.7722.37.2024.HG w przedmiocie opłaty legalizacyjnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 437/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę G. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r., nr WOA.7722.37.2024.HG w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Sąd mając na uwadze wynikający z art. 53 § 1 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi uznał, że skarga wniesiona przez skarżącą 6 czerwca 2024 r. drogą elektroniczną została wniesiona z uchybieniem terminu bowiem zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej 6 maja 2024 r. a trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upływał 5 czerwca 2024 r.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. W ocenie pełnomocnika zaskarżone postanowienie narusza art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. bowiem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie do jej wniesienia. Zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób nie spełniający wymogów wynikających z przepisanych przepisów z uwagi na to, że uzasadnienie to zawiera błędy w zakresie dat dotyczących upływu terminu na wniesienie skargi oraz nadania skargi, które są szczególnie istotne w niniejszej sprawie, w której Sąd odrzucił skargę jako wniesioną po terminie.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że Sąd błędnie uznał, że postanowienie organu zostało doręczone skarżącej 6 maja 2024 r., gdyż tego dnia zostało wygenerowane Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Sąd całkowicie pominął jednak, że skarżąca jest stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Oznacza to, że w takim przypadku Urzędowe Poświadczenie przedłożenia nie stanowi dowodu na to, kiedy postanowienie Organu II instancji zostało doręczone Skarżącej i tym samym, od kiedy rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi na to postanowienie. "Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot; który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w tej sprawie organ (...) jest wprawdzie podmiotem publicznym ale występuje jako strona postępowania (...) i potencjalnie skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania (...)." (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17). Analogiczne stanowisko wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2059/20 oraz postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OZ 425/18 oraz z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17.

W § 14-16 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w r sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180) nie wyłączono możliwości wygenerowania Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia w przypadku, gdy korespondencja jest doręczana podmiotowi publicznemu. Możliwości takiej nie daje jednak sam system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Nie oznacza to jednak, że o dacie doręczenia korespondencji podmiotowi publicznemu będącemu stroną postępowania administracyjnego ma decydować data wygenerowania Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia, co następuje automatycznie, bez udziału człowieka (§ 13 ust. 1 ww. Rozporządzenia). Przyjęcie takiego podejścia powodowałoby, że podmiot publiczny jako strona postępowania byłby traktowany inaczej niż inne podmioty będące stronami postępowania, co jest niedopuszczalne chociażby w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, inne traktowanie w opisanej sytuacji byłoby tak naprawdę konsekwencją niedostosowania rozwiązań technicznych do obowiązujących przepisów prawa, co tym bardziej jest nie do zaakceptowania.

Pełnomocnik wskazuje, że w niniejszej sprawie Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia zostało wygenerowane w dniu 6 maja 2024 r. o godz. 15:00:04.848, jednakże faktyczny odbiór i zarejestrowanie wpływu postanowienia organu II instancji nastąpiło w 7 maja 2024 r., na dowód czego przedłożył przedmiotowe postanowienie opatrzone stosownymi pieczęciami urzędowymi skarżącej oraz wydruk z systemu EZD skarżącej. Wobec tego, to od tej daty, stanowiącej datę faktycznego doręczenia postanowienia skarżącej, rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin na wniesienie przez nią skargi. Termin na wniesienie skargi przez skarżącą upłynął zatem 6 czerwca 2024 r. W tym właśnie dniu skarga została nadana do Sądu I instancji, co oznacza, że została wniesiona w terminie i jako taka nie podlegała odrzuceniu.

Pełnomocnik wskazał na potwierdzające powyższe stanowisko orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1582/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że: Przepis ten (§ 16 ww. Rozporządzenia - przyp. własny) nie rozróżnia rodzajów adresatów tj. nie dzieli ich na podmioty publiczne i inne. W tej sytuacji Sąd uznał, że to nie przepisy powinny być interpretowane stosownie do możliwości technicznych systemów informatycznych, tylko systemy informatyczne powinny mieć takie możliwości techniczne, aby mogły działać zgodnie z przepisami, tj. powinny mieć wszystkie takie funkcjonalności, które umożliwiają zrealizowanie założeń zawartych w przepisach prawa. Skoro "system" nie ma technicznej możliwości wygenerowania urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD), to należało przyjąć, że dokument wskazany przez stronę skarżącą potwierdzający odbiór rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 5 listopada 2019 r. potwierdza datę, w której doręczenie nastąpiło, a co za tym idzie skarga została złożona w terminie.". Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 4140/21, rozpoznając skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Dalej zwrócił uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "(...) z akt sprawy wynika, że doręczenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w dniu 6 maja 2024 r. Wtedy też rozpoczął swój bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, który upływał z dniem 5 maja 2024 r. Nadanie skargi w dniu 6 maja 2024 r. wskazuje, że doszło do uchybienia terminu do jej wniesienia." W jego ocenie uzasadnienie w tej części zawiera błędy dotyczące dat upływu terminu na wniesienie skargi oraz nadania skargi, które są szczególnie istotne w niniejszej sprawie, w której Sąd odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. Wobec czego takie uchybienia w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie powinny mieć miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Powodem odrzucenia skargi było uznanie, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.

Dla ustalenia czy do przekroczenia terminu faktycznie doszło zasadnicze znaczenie ma ustalenie kiedy skarżone postanowienie zostało skutecznie doręczone w formie elektronicznej skarżącej Gminie, czy miało to miejsce w chwili wygenerowania z systemu ePUAP urzędowego poświadczenia przedłożenia czy też wygenerowania w tym systemie urzędowego poświadczenia doręczenia.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej kwestionujących przyjętą przez Sąd datę doręczenia Gminie przez WINB postanowienia z 6 maja 2024 r. tj. 6 maja 2024 r. godzina 15.00:06.47 na co wskazywało Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (k. 23 akt administracyjnych) uznać należy, że właśnie od momentu wygenerowania UPP należało liczyć 30 dniowy termin do wniesienia skargi.

W chwili wydawania zaskarżonego postanowienia i jego przesłania do Gminy jako uczestnika postępowania, który stanowi podmiot publiczny obowiązuje przepis art. 39 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej K.p.a.), który stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Z kolei ten przepis podaje definicję adresu do doręczeń elektronicznych wskazując, że "adres do doręczeń elektronicznych" to adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług. Według przepisu tej ostatniej ustawy jest to oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej.

Zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U.z z 2023 r., poz. 285), który obowiązuje od 5 października 2021 r. doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 30 września 2029 r. W związku z powyższym doręczenie postanowienia przez adres ePUAP Gminy należy rozpatrywać według zasad dla rejestrowanego doręczenia elektronicznego regulowanego w ustawie o doręczeniach elektronicznych.

W art. 42 ust. 1 tej ustawy stanowi się, że w przypadku doręczania korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego korespondencja jest doręczona we wskazanej w dowodzie otrzymania chwili:

1. odebrania korespondencji - w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1;

2. wpłynięcia korespondencji - w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2.

Art. 41 ust. 1 pkt 2 wskazuje zaś, że dowód otrzymania jest wystawiany po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że momentem doręczenia pisma przesyłanego ePUAP do podmiotu publicznego jest moment określony w dowodzie otrzymania, w chwili wpłynięcia korespondencji. Przy doręczeniu podmiotowi publicznemu nie ma zatem znaczenia okoliczność odebrania korespondencji ale moment jej wpłynięcia do skrzynki podawczej podmiotu publicznego. Doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia (§ 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. 2018 r., poz. 180 ze zm., dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skutki doręczenia zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego WINB, doręczanego w postaci elektronicznej na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego (ePUAP) skarżącej Gminy należy wiązać z chwilą wygenerowania potwierdzenia przedłożenia a nie z chwilą odebrania dokumentu elektronicznego przez organ. Wobec tego w niniejszej sprawie przyjąć należało, że datą doręczenia był 6 maja 2024 r. i od tego momentu biegł 30 dniowy termin do wniesienia skargi, który upływał 5 czerwca 2024 r. Skarga złożona 6 czerwca 2024 r. została wniesiona z uchybieniem terminu i podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o czym prawidłowo orzeczono w zaskarżonym postanowieniu.

Na potwierdzenie słuszności tego stanowiska przywołać należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 880/21, gdzie stwierdzono, że zasady doręczenia korespondencji między podmiotami publicznymi mają zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym. Zasad tych nie zmienia okoliczność, że jeden z podmiotów publicznych jest stroną postępowania administracyjnego. Przepisy dotyczące doręczeń wszelkiego rodzaju korespondencji między podmiotami publicznymi są przepisami szczególnymi, które wyłączają ogólne zasady doręczeń. Wyłączenie zasad doręczania korespondencji między podmiotami publicznymi w postępowaniu administracyjnym mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby wprost stanowił o tym przepis szczególny.

Odnosząc się do zarzucanych wad uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pełnomocnik słusznie zauważa, że wadliwie Sąd wskazał daty upływu terminu do wniesienia skargi (5 maja 2024 r.) zamiast 5 czerwca 2024 r. oraz datę złożenia skargi (6 maja 2024 r.) zamiast 6 czerwca 2024 r. Okoliczność ta jednak powinna być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej bowiem z zestawienia dat wynika, że skoro postanowienie było doręczone 6 maja 2024 r. to złożenie skargi i bieg terminu do wniesienia skargi następowały w terminie późniejszym a nie jednocześnie z przesłaniem postanowienia. Omyłka ta nie zmienia jednak rozstrzygnięcia bowiem wykładnia ww. przepisów wskazuje na zasadność odrzucenia skargi złożonej z uchybieniem terminu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.