II SA/Bd 1398/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wglądu w akta sprawy administracyjnej w celu wykonania fotokopii oddala skargę.

1. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił D. W. (dalej: strona, skarżąca) wykonania fotokopii projektu budowlanego oraz dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego wielorodzinnego

przy ul. [...] w Gdyni, dz. nr [...], obręb [...] R..

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 16 kwietnia 2023 r. udzielił stronie odpowiedzi, że nie posiada w swoich zasobach archiwalnych projektu budowlanego oraz dokumentacji powykonawczej przedmiotowego obiektu. Następnie w wyniku wniesionego ponaglenia Wojewoda Pomorski zobowiązał organ

I instancji do załatwienia sprawy do dnia 19 kwietnia 2023 r. Wobec powyższego organ wskazał ponownie, że ze względu na brak dokumentacji w archiwum nie może jej udostępnić w trybie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.").

2. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie podnosząc,

że organ I instancji, jako organ procedujący w sprawie pozwolenia na budowę, zobowiązany był przedmiotowe akta posiadać, a w razie ich zgubienia lub zaginięcia powinien dążyć do ich odtworzenia.

3. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał w pierwszej kolejności, że skarżącej, jako właścicielce wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr 3 w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów k.p.a. W związku z powyższym w ocenie organu skarżąca jest uprawniona do zapoznania się z przechowywaną przez organ I instancji dokumentacją dotyczącą ww. budynku. Dalej wskazał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. czy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., natomiast w razie wydania takiej decyzji w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. organ I instancji nie był zobowiązany do przechowywania żądanych dokumentów.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w razie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie obecnie obowiązującej ustawy, właściciel lub zarządca budynku jest obowiązany przechowywać przedmiotowe dokumenty przez okres istnienia obiektu, wobec czego skarżąca powinna zwrócić się z wnioskiem o wydanie żądanej dokumentacji do zarządcy tej nieruchomości.

4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego:

- art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej "p.b.") przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że właściwy organ nie miał obowiązku przechowywania zatwierdzonego projektu budowlanego objętego pozwoleniem budowlanym z 1995 r. co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, co spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia postanowienia przejawiającego się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia, sprowadzającego się w gruncie rzeczy do powielenia uzasadnienia postanowienia organu I instancji.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nietrafność przypuszczenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku została wydana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zmienia faktu, że organ I instancji nie posiada w swoich zasobach archiwalnych wnioskowanej dokumentacji, co uniemożliwia ich udostępnienia stronie. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

6. W związku z wyłączeniem sędziów i asesorów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od orzekania w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. wyznaczał do rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jego uchylenia. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.

8. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 31 lipca 2023 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 16 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy wykonania fotokopii projektu budowlanego oraz dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Gdyni, dz. nr [...], obręb [...] R..

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżącej, jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], przysługiwał status strony postępowania, zatem mogła skorzystać z powyżej wskazanego uprawnienia.

Wskazania wymaga także, iż stosownie do art. 38 ust. 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, projekty budowlane załączone do zgłoszenia, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę lub tym zgłoszeniem, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie należy jednak wziąć pod uwagę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujący wniosek skarżącej w I instancji nie dysponuje wnioskowaną dokumentacją. Mając na względzie powyższe – pomimo obowiązku przechowywania przez organ administracji dokumentacji architektoniczno-budowlanej co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, a także uprawnienie strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, także po zakończeniu postępowania – organ nie mógł udostępnić dokumentacji zgodnie z żądaniem wniosku ze względów obiektywnych. W trakcie niniejszego postępowania ustalono, że organ I instancji nie posiada dokumentacji, której udostępnienia żądała skarżąca, zatem bez względu na to, że zgodnie z przepisami organ przedmiotową dokumentacją powinien dysponować oraz strona ma prawo wglądu do akt sprawy, także prawomocnie zakończonej, to w sytuacji, gdy organ aktami sprawy obecnie nie dysponuje nie jest możliwe ich udostępnienie stronie postępowania.

Ewentualne udostępnienie stronie wnioskowanej dokumentacji musiałoby się wiązać z odtworzeniem przez organ akt sprawy. Procedura administracyjna nie zna jednak trybu odtwarzania akt sprawy. Nie istnieje też prawnie uregulowana możliwość egzekwowania od organu takiej czynności, co czyni niemożliwym zadośćuczynienie żądaniu skarżącej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania ustawodawca nie przewidział możliwości żądania przez jednostkę odtwarzania akt zakończonej sprawy administracyjnej, czy konkretnych dokumentów należących do akt, co wyłączało możliwość merytorycznego orzekania w odniesieniu do zgłoszonego przez skarżącą wniosku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2707/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1119/22). Nawet gdyby zastosować w drodze analogii procedurę z art. 288 p.p.s.a. to w przedmiotowej sprawie akta nie podlegałyby odtworzeniu. Stosownie do powyższego przepisu odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części, zaś w sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Zastosowanie ww. przepisu jest niemożliwe w stanie faktycznym niniejszej sprawy z powodu tego, że postępowanie którego dotyczy wniosek jest prawomocnie zakończone, zaś w takiej sytuacji odtworzeniu podlega jedynie orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści do wznowienia postępowania. W tej sytuacji nie jest spełniony drugi warunek, a mianowicie celem postępowania, o które występuje skarżąca, nie jest wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżącej wyraźnie zależy na uzyskaniu wglądu do projektu budowlanego i dokumentacji powykonawczej nieruchomości oraz wykonania ich fotokopii, nie zaś wznowieniu postępowania. Jeśli zatem strona nie wykazała, że odtworzenie akt ma służyć prowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, tj. w wyniku wznowienia postępowania, to postępowania odtworzeniowego nie wszczyna się. Nawet zatem zastosowanie innej procedury do odtworzenia akt w przedmiotowej sprawie nie doprowadziłoby do odmiennych wniosków, niż zawartych w zaskarżonych postanowieniach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 254/22).

9. Na marginesie nadmienić warto, że zgodnie z art. 60 ust. 1 p.b. inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi albo zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Natomiast w myśl art. 63 ust. 1 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Słusznie zatem podniósł Wojewoda Pomorski, że w sytuacji braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej przez organ administracji powinna zwrócić się o udostępnienie żądanej dokumentacji do zarządcy nieruchomości, który zobowiązany jest do jej przechowywania przez okres istnienia obiektu, pod groźbą grzywny (art. 93 pkt 9 p.b.).

10. Podsumowując, nie można zgodzić się z zarzutami podniesionymi przez skarżącą, gdyż pomimo ciążącego na organie obowiązku przechowywania przedmiotowej dokumentacji co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego organ faktycznie dokumentacją tą nie dysponuje, co faktycznie uniemożliwia mu uczynieniu zadość uprawnieniu skarżącej wglądu do akt sprawy. Co więcej, jak wyjaśniono powyżej, organ w okolicznościach niniejszej sprawy nie był władny do odtworzenia akt sprawy, zatem nie dysponował instrumentami prawnymi umożliwiającymi spełnienie żądania wniosku skarżącej. Ponadto wskazania również wymaga, że brak pouczenia o służącym stronie środku zaskarżenia w postanowieniu organu I instancji nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu skutecznie wniosła zażalenie, które merytorycznie zostało rozpoznane przez organ II instancji.

11. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.