II SA/Bk 163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Ł. St. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PHU M. w E. na uchwałę Rady Miasta Grajewo z dnia 31 stycznia 2024 r. nr LXVIII/496/24 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej położonej przy ul. [...] w Grajewie oddala skargę.

I. Zaskarżoną uchwałą nr LXVIII/496/24 z dnia 31 stycznia 2024 r. Rada Miasta Grajewo odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z halami garażowymi na samochody osobowe w kondygnacji podziemnej, budowie utwardzonych dojazdów, parkingów, dojść pieszych, elementów małej architektury oraz infrastruktury technicznej przy ulicy [...] w Grajewie, na działkach nr [...].

Uchwałę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. W dniu 18 grudnia 2023 r. do Urzędu Miasta Grajewo wpłynął wniosek

Ł. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "PHU M." (dalej: skarżący) o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 z późn. zm., dalej: specustawa mieszkaniowa).

2. Burmistrz Miasta Grajewo (dalej: Burmistrz") poinformował publicznie o zamieszczeniu powyższego wniosku na stronie internetowej BIP Urzędu (informacja z 19 grudnia 2023 r.), a także umieścił informację o wniosku na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Grajewo. Następnie przeprowadził procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową na podstawie art. 7 ust. 12 i 14 specustawy mieszkaniowej. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna (dalej: MKUA) sformułowała opinię negatywną na posiedzeniu 12 stycznia 2024 r. Komisja stwierdziła niespełnienie warunku niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Grajewo (art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej). Opinię tę drogą mailową przekazano inwestorowi 19 stycznia 2024 r.

3. W dniu 31 stycznia 2024 r. odbyło się posiedzenie połączonych komisji Rady Miasta Grajewo, na którym przyjęto uchwałę w sprawie pozytywnej opinii o projekcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach nr [...].

Tego samego dnia, 31 stycznia 2024 r. na sesji Rady Miasta Grajewo przyjęto zaskarżoną uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach nr [...].

4. Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Grajewo wywiódł do tutejszego sądu Ł. S., który zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 14 specustawy mieszkaniowej w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP przez brak sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co powoduje, że rażąco przekracza ona dowolność podejmowania uchwał w ramach luzu decyzyjnego przyznanego organowi w specustawie mieszkaniowej, procedurę podejmowania uchwał przez radę w ramach specustawy oraz zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa a także fundamentalną zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, co uniemożliwia radnym, skarżącemu i sądowi poznanie rzeczywistych motywów jakimi kierował się organ przy podejmowaniu skarżonego rozstrzygnięcia;

2) § 141 i § 143 w związku z § 131 w związku z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP) w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przez brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, a tym samym nierzetelne i niepełne, a przez to nienależyte wyjaśnienie prawidłowych

i dających się zweryfikować przesłanek, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, co całkowicie uniemożliwiło radnym, a także skarżącemu

i sądowi kontrolę toku rozumowania organu oraz poznanie faktycznych powodów decydujących o wydaniu uchwały odmownej;

3) art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przez:

- nieprawidłowe badanie przesłanki niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium polegające na stwierdzeniu, że inwestycja sprzeczna jest z założeniami studium uwarunkowań i kierunków przyjętego uchwałą Rady Miasta Grajewo nr 75/XV/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. wraz ze zmianami przyjętymi uchwałami nr XXXI/199/08 z dnia 11 kwietnia 2012 r. oraz uchwałą nr XXI/140/12 z dnia 25 kwietnia 2012r., podczas gdy z treści § 25 studium, część "strefa miejska – IIA" pkt 2 ppkt 3 wynika, że kierunki polityki przestrzennej zakładają "kontynuację realizacji osiedla "Południe II" – realizacja zabudowy o średniej intensywności na terenie zespołu l.3", a tym samym ze studium wynika, że na całym terenie obszaru objętego wnioskiem przewidziano realizację zabudowy mieszkaniowej, w konsekwencji czego brak było podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy,

- powoływanie się w trakcie posiedzenia Rady Miasta Grajewo z 31 stycznia 2024 r. na brak udzielenia zgody na lokalizację inwestycji, ponieważ wniosek skarżącego obejmuje budowę budynków posiadających 6 kondygnacji w związku

z uzyskaniem przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z 3 listopada 2021 r. (dalej: decyzja), z której wynika, że skarżący uprawniony jest do budowy budynku posiadającego jedynie 5 kondygnacji, a tym samym pominięcie uchwały Rady Miasta Grajewo nr VII/59/I9 z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Grajewo, w której to

w ramach § 4 ust. 1 wskazano, że "Budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 6 kondygnacji naziemnych", w konsekwencji czego wbrew twierdzeniom organu - brak jest jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości budowy budynku posiadającego 6 kondygnacji na terenie objętym wnioskiem,

- uznanie, że wniosek jest sprzeczny ze studium, które nie zezwala na realizację budowy mieszkaniowej na działkach objętych wnioskiem, podczas gdy wydana została decyzja pozwalająca na wykonanie zabudowy mieszkaniowej, o czym organ posiadał wiedzę powołując się na treść decyzji w trakcie posiedzenia Rady Miasta Grajewo;

4) art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że opinia MKUA z 12 stycznia 2024 r. miała charakter negatywny, podczas gdy została ona przekazana po upływie ustawowego terminu, a zgodnie z naruszonym przepisem nieprzekazanie opinii w terminie uznaje się za brak zastrzeżeń;

5) art. 7 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że negatywne opinie mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co uwidoczniło się w niniejszej sprawie przez przyjęcie jako podstawę rozstrzygnięcia negatywnej opinii MKUA, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych opinie mają charakter niewiążący i nie mogą stanowić podstawy do wydania uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 ust. 1, 1a, 4 i 5 u.s.g. przez nieprzedstawienie Radzie Miasta Grajewo przed podjęciem glosowania pełnej informacji o okolicznościach i przyczynach powzięcia zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak jej uzasadnienia oraz brak przedłożenia prawidłowej opinii, co wywołało błędne przekonanie wśród radnych, że uchwała oraz opinia, na którą powołano się w trakcie posiedzenia Rady, zostały sporządzone w sposób zgodny ze stanem faktycznym i przepisami prawa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zarzuty skargi wywiódł, że jako właściciel działek, na których ma powstać inwestycja mieszkaniowa, posiada interes prawny uzasadniający wniesienie skargi. Rada Miasta podejmując kwestionowaną uchwałę działała w ramach luzu decyzyjnego zbliżonego w swej konstrukcji do uznania administracyjnego, jednak nie oznaczało to niczym nieograniczonej dowolności. Motywy pozwalające na uznanie, że gmina w ramach kompetencji dołożyła należytej staranności przy ocenie wniosku, powinny się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (wskazał wyroki w sprawach II SA/Gd 144/21 oraz II SA/Po 19/20, a także II SA/Bk 778/21). Tak się jednak nie stało, a treść uchwały przez swoją lakoniczność i brak uzasadnienia uniemożliwia zweryfikowanie jej prawidłowości.

Zdaniem skarżącego nieprawidłowe są twierdzenia o sprzeczności inwestycji ze studium, które ma przeznaczać teren działek wskazanych we wniosku pod zabudowę mieszkaniową i przemysłową. Wskazał, iż domyślać się można, że na treść podjętej uchwały miała wpływ opinia MKUA. Ta jednak nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na przyczyny negatywnego zaopiniowania wniosku, a zawiera jedynie rażąco krótkie i lakoniczne stwierdzenia w tym zakresie. Nie może być zatem uznana za podstawę uchwały Rady Miasta Grajewo. Zwłaszcza że, w ocenie skarżącego, treść § 25 studium, część "strefa miejska – IIA" pkt 2 ppkt 3 wskazują, iż obszary objęte wnioskiem są przewidziane pod realizację zabudowy mieszkaniowej na terenie 1.3. Zwrócił uwagę, że § 25 został wprowadzony do studium w 2012 r. zamiast pierwotnej intencji Rady o przeznaczeniu tych terenów pod zabudowę mieszkaniową i przemysłową. Skoro intencje organu uległy zmianie to tylko nowa treść studium powinna być rozpatrywana przez Radę, zwłaszcza że działki skarżącego mieszczą się właśnie w obszarze zespołu 1.3. Nadto, zdaniem skarżącego, powyższy zapis § 25 nie stanowi niedopatrzenia lub omyłki pisarskiej, bowiem z treści studium wynika, że jeśli intencją Rady jest wprowadzenie uregulowania konkretnego terenu – czyni to wprost wskazując o jaki teren chodzi (jako przykład wskazał ppkt 9 i 19 części IIA – strefa miejska). Skarżący podkreślił, że uchwały podejmowanie w trybie specustawy mieszkaniowej w żaden sposób nie są uzależnione od treści ewentualnych decyzji uzyskanych przez niego w odrębnym procesie inwestycyjnym. Także Rada zupełnie pominęła, że 24 kwietnia 2019 r. została podjęta uchwała, w której § 4 ust. 1 wskazano, że budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 6 kondygnacji naziemnych. Dodatkowo wskazał, że fakt uzyskania przez niego decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego na terenie objętym wnioskiem wskazuje na nielogiczność stwierdzenia inwestycji

za niezgodną ze studium. Końcowo wskazał, że z uwagi nie tylko na sporządzenie ale i przekazanie opinii MKUA po terminie należy przyjąć, że Komisja nie wnosi żadnych zastrzeżeń do wniosku. Natomiast gdyby jednak doszło do uznania, że opinia ta została wydana w terminie, to jest zbyt lakoniczna i nie spełnia wymogów pozwalających uznać ją za opinię.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że specustawa mieszkaniowa nie przewiduje obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

6. Podczas rozprawy w dniu 9 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazywał na nieprzesłanie skarżącemu wymienionych w odpowiedzi na skargę załączników oraz na to, że radni faktycznie otrzymali przesłane im elektronicznie materiały na sesję. Zwrócił uwagę, że uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na inwestycję mieszkaniową wskazuje na możliwość realizacji takiej inwestycji na tym terenie. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na pytanie sądu wyjaśnił, że skoro opinia MKUA została sporządzona 12 stycznia 2024 r. to w tej dacie została przekazana organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

III. Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa i w związku z tym nie podlega stwierdzeniu nieważności w całości lub w części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dla wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego, a może to nastąpić przez stwierdzenie jego nieważności bądź stwierdzenie niezgodności z prawem, niezbędne jest ustalenie, że akt w sposób istotny narusza prawo (vide art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g. oraz w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.). W doktrynie i orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie wywołujące skutki, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. np. wyrok NSA z 27 lipca 2023 r., III FSK 1381/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Do "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zdaniem sądu żadnym z powyżej wskazanych uchybień nie jest dotknięta uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej.

Nie ulega również wątpliwości, że skarżący posiada legitymację skargową w sprawie niniejszej opartą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kwestionowana uchwała narusza bowiem jego interes prawny wynikający z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), bowiem ogranicza swobodę w zagospodarowaniu działek inwestycyjnych w sposób i w trybie zawnioskowanym przez skarżącego (zaskarżona uchwała ma bowiem charakter odmowny). Sporu w tym zakresie między stronami nie było.

IV. 1. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych aktów i czynności na datę ich podjęcia. W sprawie niniejszej wniosek skarżącego o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej został złożony 18 grudnia 2023 r., a uchwałę o odmowie ustalenia tej lokalizacji podjęto 31 stycznia 2024 r.

2. Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Art. 7 ust. 4 stanowi z kolei, że rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Podjęcie uchwały "o ustaleniu lokalizacji" bądź "o odmowie ustalenia lokalizacji" następuje po przeprowadzeniu stosownej procedury, w ramach której sprawdza się czy wniosek inwestora spełnia wymagania art. 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej, po upublicznieniu informacji o wpływie takiego wniosku, umożliwieniu składania do niego uwag (art. 7 ust. 10 i 11), po uzyskaniu wymaganych przepisami opinii i uzgodnień (art. 7 ust. 12 i 14), co do których inwestor może zająć stanowisko (art. 7 ust. 15 i 18).

Lektura akt administracyjnych uprawnia do wniosku o dochowaniu przez organ powyższej procedury w pełnym zakresie, tj. co do sekwencji kolejnych czynności i ich terminowości. Burmistrz upubliczniał wymagane informacje oraz przeprowadził pełną procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową. Nieprawidłowości prowadzących do ustalenia istotnego naruszenia prawa w tym zakresie, sformułowanych w zarzutach jak i takich, które sąd jest zobowiązany uwzględnić z urzędu, sąd nie stwierdza. Co prawda Burmistrz nie uniknął pewnych uchybień, jednak nie mają one wpływu na wynik sprawy.

Jak wyżej wskazano wniosek skarżącego wpłynął do Urzędu Miasta Grajewo 18 grudnia 2023 r. Od 20 grudnia 2023 r. wniosek wraz z załącznikami był umieszczony na stronie podmiotowej BIP Miasta Grajewo; o zamieszczeniu wniosku oraz formie, miejscu i terminie (do 10 stycznia 2024 r.) składania uwag do wniosku Burmistrz poinformował na tej samej stronie BIP oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (sprowadzało się to w sprawie do umieszczenia ww. informacji także na tablicy ogłoszeń Urzędu). Spełniono więc warunek art. 7 ust. 10 specustawy mieszkaniowej.

Przeprowadzono również procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową zainicjowaną nie później niż w terminie 3 dni od zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej BIP Miasta. Poinformowano o możliwości składania opinii i przedstawienia uzgodnień w terminie 21 dni z tym skutkiem, że brak opinii bądź uzgodnienia oznacza brak zastrzeżeń bądź pozytywne uzgodnienie wniosku (art. 7 ust. 13 i 15 specustawy mieszkaniowej). Ten etap zrealizowano przesyłając do wskazanych w aktach podmiotów pisma z 21 grudnia 2023 r. za pośrednictwem epuap bądź listownie. Z akt sprawy wynika, że wszystkie opinie i uzgodnienia były pozytywne bądź milczące, za wyjątkiem opinii MKUA, która na posiedzeniu 12 stycznia 2024 r. wydała opinię negatywną przesłaną następnie drogą mailową do wnioskodawcy (inwestora) 19 stycznia 2024 r.

Skarżący kwestionuje prawidłowość procedury opiniodawczej przed MKUA, w tym zachowanie terminu na przedstawienie przez nią opinii, co – w jego ocenie – powinno skutkować nieuwzględnieniem negatywnej opinii Komisji. Szczegółowa analiza chronologii czynności w kontekście art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej wskazuje, że MKUA otrzymała zawiadomienie o możliwości przedstawienia opinii 22 grudnia 2023 r. (k. 68 akt adm.), zatem termin 21 dni na "przekazanie opinii" upływał 12 stycznia 2024 r. Tymczasem 12 stycznia 2024 r. odbyło się posiedzenie Komisji i podjęcie uchwały o wyrażeniu opinii negatywnej. Co prawda z akt sprawy nie wynika wprost data, w której MKUA przekazała opinię Burmistrzowi, jednak skoro działa ona w ramach tego samego urzędu co Burmistrz zbytnim formalizmem byłoby przyjęcie, że nie doszło do jej przekazania w ustawowym terminie. Potwierdził tę okoliczność pełnomocnik organu na rozprawie udzielając odpowiedzi na pytanie sądu o powyższą kwestię. Niemniej jednak, z uwagi na ustawowy skutek prawny nieprzekazania opinii polegający na konieczności przyjęcia, iż "Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń" – należy wskazać, że nawet ustalenie o przekazaniu opinii organowi po terminie 21 dni nie wyłączałoby możliwości dołączenia jej do materiału dowodowego służącego do oceny okoliczności sprawy i zasadności złożonego przez inwestora wniosku. Podkreślić trzeba, że opinia jest formą współdziałania organów o charakterze niestanowczym, a zatem opinia nie wiąże organu prowadzącego postępowanie główne. W przypadku spraw, których przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opinia w sprawie zgodności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta (wcześniej: w sprawie niesprzeczności inwestycji ze studium) nie przesądza treści uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji, bowiem o treści tej decyduje organ podejmujący uchwałę lokalizacyjną, czyli w sprawie niniejszej Rada Miasta Grajewo. Także w sprawie niniejszej to Rada Miasta miała głos decydujący o treści uchwały załatwiającej wniosek inwestora, zaś złożone opinie (nawet te przekazane po terminie) mogły stanowić materiał dowodowy służący ocenie okoliczności sprawy i złożonego przez inwestora wniosku (zob. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19).

Dodatkowo odnosząc się do twierdzeń skarżącego wskazać należy, że samo zamieszczenie wniosku wraz z załącznikami na stronie podmiotowej BIP Miasta nie jest równoznaczne z powiadomieniem o możliwości przedstawienia opinii. Jak wynika z treści art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej powiadomienie jest odrębną czynnością od publikacji wniosku w BIP. Nie było zatem podstaw liczyć terminu na przekazanie opinii od 19 grudnia 2023 r. (data umieszczenia informacji na tablicy ogłoszeń) czy od 20 grudnia 2023 r. (data umieszczenia informacji na stronie podmiotowej BIP).

Sąd dostrzega natomiast, że doszło do uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej, bowiem przy przyjęciu daty przekazania przez MKUA opinii organowi jako 12 stycznia 2024 r. – jej przekazanie inwestorowi nastąpiło 19 stycznia 2024 r. Wskazany przepis przewiduje na tę czynność termin 3 dni. Nie ulega wątpliwości, że opinię MKUA organ winien był przekazać wnioskodawcy najpóźniej 15 stycznia 2024 r., co w tej dacie nie nastąpiło. Nie jest to jednak uchybienie uzasadniające uwzględnienie skargi. Organ jest zobowiązany przekazać opinię inwestorowi celem zapoznania się i przedstawienia własnego stanowiska, zwłaszcza gdy może mieć ona istotny wpływ na realizację inwestycji mieszkaniowej, ewentualnie zreformowanie wniosku (zob. Filipowicz Tomasz (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, 2019, komentarz do art. 7 specustawy mieszkaniowej). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 16 specustawy do czasu podjęcia uchwały lokalizacyjnej inwestor może modyfikować wniosek, a modyfikacja ta może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. Sąd jednak zwraca uwagę, że otrzymanie przez skarżącego negatywnej opinii MKUA nie spotkało się z jego reakcją (nie wystosował wyjaśnień, stanowiska, nie zmodyfikował wniosku). Uprzedzając dalsze rozważania wskazać trzeba, że w istocie nie było możliwości zmodyfikowania wniosku w taki sposób, aby lokalizacja inwestycji odpowiadała treści studium i czyniła bezskuteczną negatywną opinię MKUA. Niemal cała powierzchnia obydwu działek, na których miałaby być ustalona lokalizacja inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej, znajduje się na terenach oznaczonych symbolem PP.U wykluczających lokalizację w tym trybie. Naruszenia w zakresie uchybienia terminowi przekazania inwestorowi negatywnej opinii MKUA nie sposób więc ocenić jako mogącej mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

3. Podobnie nieskuteczny pozostaje zarzut naruszenia procedury polegający na nieprzedstawieniu Radzie Miasta pełnej informacji o wszystkich okolicznościach podjęcia zaskarżonej uchwały, w szczególności o tym, że opinia MKUA jest niewiążąca jako przekazana po terminie, podczas gdy radni uznali ją za rozstrzygającą o treści uchwały.

Bezspornie radni podejmujący uchwałę są zobowiązani dysponować pełnymi informacjami o przedmiocie obrad, porządku sesji i merytorycznej zawartości materiałów, nad którymi pracują. Z akt sprawy wynika, że sesja Rady Miasta Grajewo przygotowywana jest w ten sposób, że Przewodniczący Rady ustala porządek obrad oraz zapewnia dostarczenie radnym materiałów, w tym projektów uchwał dotyczących poszczególnych punktów porządku obrad. Radni otrzymują niezbędne materiały, w tym projekty uchwał dotyczących poszczególnych punktów porządku obrad w formie papierowej. W przypadku materiałów bardzo obszernych dopuszcza się – na podstawie wcześniej złożonej przez radnego deklaracji – dostarczenie części materiałów w formie elektronicznej przy użyciu poczty elektronicznej lub nośnika danych. Z kolei o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesji zwyczajnych powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad, za pomocą listów poleconych lub w innych skuteczny sposób (vide § 11 ust. 2 i 2a Statutu Miasta Grajewo, k. 152 akt adm.).

Z protokołów posiedzenia połączonych Komisji Rady Miasta Grajewo z 31 stycznia 2024 r. oraz z obrad LXVIII zwyczajnej sesji Rady Miasta Grajewo z 31 stycznia 2024 r. wynika, że zarówno członkowie komisji (radni), jak i pozostali radni, tj. wszyscy uczestniczący w sesji otrzymali materiały dotyczące projektu uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w tym wniosek inwestora oraz wyniki procedury opiniodawczo-uzgodnieniowej. Z protokołu posiedzenia połączonych Komisji wynika, że materiały przesłano w wersji elektronicznej, na posiedzeniu omówiono istotę oraz zakres merytoryczny procedowanego projektu uchwały, w tym zapoznano radnych z negatywną opinią MKUA, wywiązała się dyskusja o procedowanych przez inwestora (niezależnie od spornej uchwały) warunkach zabudowy, przedstawiono uzasadnienie do projektu uchwały. W protokole tym nie znajduje się zapis o tym, że Komisje są związane negatywną opinią MKUA. Natomiast oczywistością wydaje się zapoznanie członków Komisji z ww. opinią, skoro była jedyną negatywną w całej procedurze. Zwraca jednak też uwagę, że podczas posiedzenia połączonych Komisji wskazano, iż powodem wydania tej opinii oraz przedłożenia projektu uchwały odmownej jest brak spełnienia warunku niesprzeczności ze studium (k. 158-160 akt adm.).

Podobnie pozytywnie ocenić należy sposób procedowania nad zaskarżoną uchwałą na sesji Rady Miasta Grajewo mającej miejsce tego samego dnia, w którym odbyło się posiedzenie połączonych Komisji, tj. 31 stycznia 2024 r. Z protokołu sesji (punkt 6a porządku obrad) wynika, że: radni otrzymali pełne materiały, w tym wniosek inwestora i opinie organów, że przedstawiono opinię ze wspólnego posiedzenia połączonych Komisji Rady Miasta; że wywiązała się dyskusja o sprzeczności ze studium, o treści opinii MKUA, o liczbie kondygnacji planowanych budynków. Lektura tego protokołu uprawnia do wniosku, że radni otrzymali materiały, zapoznali się z nimi oraz jako samodzielni członkowie organu jakim jest Rada Miasta mogli wyrobić sobie własny pogląd na temat treści projektowanej uchwały (podczas sesji jeden z radnych zadał pytanie dlaczego w przesłanych materiałach nie było informacji o liczbie kondygnacji – co już, w ocenie sądu, dobitnie świadczy o udostępnieniu radnym materiałów do podjęcia uchwały oraz o zapoznaniu się z nimi). Istotne i przesądzające jest, że przedstawiono radnym podstawową argumentację prowadzącą do podjęcia uchwały (k. 179 akt adm.), tj. o sprzeczności lokalizacji inwestycji z przeznaczeniem terenu inwestycyjnego wynikającym ze studium, co jest treścią opinii MKUA, a co stanowi warunek prawny podjęcia uchwały lokalizacyjnej wynikający z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. To, że dyskutowano także o okolicznościach niestanowiących prawnych warunków podjęcia uchwały lokalizacyjnej (liczba kondygnacji w ramach toczącego się odrębnego postępowania o warunkach zabudowy, skład MKUA, wsparcie przedsiębiorców inwestujących w mieście) nie pozwala przyjąć, że radni nie mieli wiedzy o wszystkich okolicznościach podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie pozwala tym samym uznać tak sformułowanego zarzutu za skuteczny, tj. prowadzący do ustalenia istotnego naruszenia procedury podejmowania uchwały.

4. Zachowano również 60-dniowy termin wynikający z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej (wniosek inwestora wpłynął 18 grudnia 2023 r., uchwałę podjęto 31 stycznia 2024 r.). Organ w sposób prawidłowy przeprowadził zatem całą procedurę rozpoznania wniosku.

5. Niezrozumiałe są zarzuty sformułowane na rozprawie przed sądem o niedostarczeniu skarżącemu załączników wymienionych w odpowiedzi na skargę. Na k. 40 akt sądowych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez pełnomocnika skarżącego odpowiedzi na skargę, wskazujące datę doręczenia 28 marca 2024 r. Zawiadomienie o terminie rozprawy pełnomocnik skarżącego odebrał z kolei 3 kwietnia 2024 r. Rozprawa odbyła się 9 maja 2024 r. Skoro skarżący chciał się zapoznać z tymi załącznikami, a nadto uważał, że powinny być mu doręczone - to na zgłoszenie sądowi tej okoliczności bądź na zapoznanie się z aktami sprawy miał ponad miesiąc. Gdyby podjął w tym kierunku jakąkolwiek aktywność dowiedziałby się, że ww. "załączniki" stanowią w istocie akta administracyjne dokumentujące procedurę prowadzącą do podjęcia zaskarżonej uchwały. Akt administracyjnych sąd nie przesyła stronom.

V. 1. Najdalej idącymi zarzutami skargi są te dotyczące braku sporządzenia jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz nieprawidłowa ocena warunku z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, tj. zgodności lokalizacji inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Grajewo. Żaden z tych zarzutów nie prowadzi do uwzględnienia skargi.

2. Istotnie, zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia. Językowa wykładnia przepisów specustawy mieszkaniowej wskazuje jednak, że ustawodawca nie przewidział podejmowania uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy zaskarżona uchwała. W aktualnym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (vide np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/21 oraz wyrok z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 408/22).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że choć uchwała nie zawiera uzasadnienia, ale w aktach administracyjnych znajduje się projekt uchwały Rady Miasta Grajewo z 25 stycznia 2024 r. oraz uzasadnienie do tego projektu z 24 stycznia 2024 r., podpisane przez Burmistrza Miasta Grajewo. Z uzasadnienia projektu wyraźnie wynika jakimi przesłankami kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę: wskazano na negatywną opinię MKUA, na sprzeczność lokalizacji inwestycji ze studium, zacytowano ustalenia tekstu studium dotyczące konkretnie strefy miejskiej - IIA w obszarze 1 w zespole 1.3, na którym zaplanowano sporną inwestycję, wskazano jakimi symbolami teren ten w tekście studium opisano i jaką powierzchnię działek inwestycyjnych symbole te obejmują konkludując, że "przeważający kierunek rozwoju określony jako tereny przemysłowe, produkcji i usług" wyklucza przyjęcie niesprzeczności ze studium). W uzasadnieniu projektu uchwały w przedostatnim akapicie wprost wskazano na niewiążący charakter opinii organów współdziałających z jednej strony a z drugiej na ich przydatność w procesie ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (k. 150 akt adm.). Dalej z akt wynika, że projekt uchwały wraz z uzasadnieniem zostały przekazane do dalszego procedowania połączonym Komisjom Rady Miasta Grajewo, o czym świadczy protokół Nr 58/24 z 31 stycznia 2024 r. znajdujący się w aktach sprawy. Znajduje się w nim wprost zapis, iż omawiane były zagadnienia dotyczące sprzeczności inwestycji ze studium. Także z protokołu sesji Rady Miasta Grajewo z 31 stycznia 2024 r. wprost wynika, że "projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej" wraz z wnioskiem inwestora oraz opinią organów przedstawiono i przesłano radnym w materiałach sesji (k. 179 akt adm.). Taki stan rzeczy powoduje, że zarzut naruszenia przepisów specustawy mieszkaniowej w związku z art. 2 Konstytucji RP - sprowadzający się do braku jej uzasadnienia - nie może zostać uwzględniony. Niewątpliwie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały jest sytuacją niepożądaną z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Jednakże sanuje tę nieprawidłowość możliwość ustalenia motywów podjęcia uchwały z całokształtu materiałów przedstawionych przez organ.

Brak uzasadnienia nie może być również podważany w ramach zarzutu naruszenia § 141, § 143 w związku z § 131 oraz w związku z § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała ze względu na swój konkretny, indywidualny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej indywidualnego inwestora) nie jest aktem prawa miejscowego. Nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tzn. skierowanych do nieograniczonej liczby adresatów oraz niekonsumujących się w jednokrotnym zastosowaniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 408/22 powołując się na art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, gdyby uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była aktem prawa miejscowego, nie byłoby konieczności wprowadzania ww. regulacji nakładającej obowiązek jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek publikowania aktów prawa miejscowego wynika bowiem wprost z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Natomiast w przypadku spornej uchwały przepis art. 8 ust. 2 specustawy stanowi o obowiązku publikacji wyłącznie uchwały "o ustaleniu lokalizacji". Innymi słowy obowiązek publikacji dotyczy wyłącznie uchwały pozytywnej, co wynika z art. 8 ust. 2 specustawy w związku z art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

3. Pod względem materialnoprawnym legalności zaskarżonej uchwały istotna jest regulacja art. 7 ust. 7 pkt 12 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, stosownie do której: wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinien zawierać wskazanie, że planowana inwestycja jest zgodna z planem ogólnym gminy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12); inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że jest zgodna z planem ogólnym gminy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3).

Wyjaśnić trzeba, że według ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca), gminy mają czas do 31 stycznia 2025 r. na uchwalenie planu ogólnego, do tego czasu zachowują moc studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 65 ust. 1 tej ustawy). W konsekwencji wprowadzono regulację, zgodnie z którą do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych ustawą zmieniającą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy (art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej). Z uwagi zaś na to, że ustawą zmieniającą zmodyfikowano również przepisy specustawy mieszkaniowej – a Miasto Grajewo nie posiada uchwalonego planu ogólnego, do dnia jego wejścia w życie treść art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy należy odczytywać jako obowiązek wskazania przez inwestora, że planowana inwestycja jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, a dopuszczalność podjęcia uchwały pozytywnej jest warunkowana zgodnością inwestycji mieszkaniowej ze studium.

Zdaniem sądu pod względem materialnoprawnym zaskarżona uchwała, stwierdzająca niespełnienie warunku z art. 5 ust. 3 specustawy, nie narusza prawa w sposób istotny.

Na spornym terenie obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Grajewo przyjęte uchwałą Rady Miasta Grajewo z dnia 29 grudnia 1999 r. nr 75/XV/99, zmienione uchwałami Rady Miasta Grajewo z 11 kwietnia 2008 r. nr XXI/119/08 oraz z 25 kwietnia 2012 r. nr XXI/140/12 – dalej: studium. Terenu zajętego przez działki nr [...] dotyczą zapisy "Kierunków" studium znajdujące się w § 25 "Kierunki polityki przestrzennej w strefie miejskiej – II", a konkretnie zapisy odnoszące się do "strefy miejskiej – IIA", wyodrębnionego obszaru 1 i zespołu 1.3 (s. 25-26 studium).

Analizując ww. treść studium w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że "Struktura wewnętrzna jednostki" strefa miejska – II A jest zróżnicowana, podobnie jak zróżnicowane są "Kierunki polityki przestrzennej" w tej strefie opisane w 19 punktach. W ramach istniejącej zabudowy i zagospodarowania w strefie miejskiej – II A w obszarze 1 zespole 1.3 mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową wielorodzinną o średniej intensywności i szeregową – osiedle "Południe II", ale też z garażami i pojedynczymi obiektami handlowymi i usługowymi. W ramach "Kierunków polityki przestrzennej" konkretnie dla zespołu 1.3 przewidziano kontynuację realizacji osiedla "Południe II" o średniej intensywności, ale też realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 1000 m2 (teren oznaczony symbolem OH-3) i usług z zakresu obsługi technicznej komunikacji (pkt 3, 9, 12). A zatem niewątpliwie dla terenu objętego strefą miejską-IIA, obszaru 1 zespołu 1.3 przewidziano konkretne lokalizacje (ww. punkty 3, 9 i 12), jednak nie można też pominąć, że dla tego terenu w lokalizacjach niesprecyzowanych co do oznaczenia obszaru (bez wskazania, że chodzi o konkretny obszar 1 lub 2 oraz konkretny zespół) – obowiązują w ramach "Kierunków polityki przestrzennej" pozostałe regulacje § 25 ust. 2 studium, w tym np. pkt 19 funkcja przemysłowo-produkcyjna (PP) czy punkt 18 funkcja usługowa (U). Inaczej rzecz ujmując wskazać trzeba, że akcentowana przez skarżącego treść § 25 ust. 2 pkt 3 jako "kontynuacja osiedla Południe II" jest tylko jednym z wielu wymienionych w tym przepisie kierunków rozwoju polityki przestrzennej strefy miejskiej-IIA. Strefa miejska-IIA składa się z wielu mniejszych obszarów/zespołów (oznaczonych jako 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2), których poszczególne strefy przeznaczone są pod realizację różnego rodzaju funkcji, niektóre z nich są wprost wskazane, niektóre opisane ogólnymi symbolami, jak np. wymienione punkty 18 czy 19.

Po wtóre, studium jako podstawowy akt planowania przestrzennego składa się nie tylko z tekstu ale również z rysunku. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. poz. 118), które obowiązywało w dacie przyjmowania uchwały w sprawie studium, projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania w formie tekstowej i graficznej; część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro zaś projekt studium powinien składać się z części tekstowej i graficznej, to tekst i rysunek studium należy rozpatrywać łącznie jako jedną spójną całość.

Sięgnięcie zaś w sprawie niniejszej do części graficznej studium (rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego) uprawnia do wniosku: po pierwsze, o weryfikowalności a po drugie, o prawdziwości twierdzeń organu odnośnie położenia działek skarżącego w większości na obszarze o symbolu PP-U, tj. produkcyjno-przemysłowym z dopuszczeniem usług (pkt 18 i 19 "Kierunków polityki przestrzennej" w strefie miejskiej-IIA). Z rysunku wchodzącego w skład ujednoliconej części graficznej studium (powiększenie na k. 91 akt adm.) wynika, że działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem PP.U, zaś działka nr [...] znajduje się w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem PP.U a w niewielkim fragmencie na obszarze oznaczonym symbolem MU. Teren MU (zabudowy mieszkaniowej) obejmuje zatem niewielki fragment tylko jednej z działek inwestycyjnych (nr [...]). Wielkość fragmentu tej ostatnio wskazanej działki, o przeznaczeniu MU, nie zapewnia możliwości realizacji inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. A zatem skoro działki wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przeznaczone są przede wszystkim do realizacji funkcji przemysłowo-produkcyjnej i usługowej, zaś z wniosku skarżącego oraz załączonych rysunków wynika wprost, że niemal cała inwestycja o charakterze mieszkalnym ulokowana miałaby być na terenach oznaczonych w studium symbolem PP.U – to wniosek zarówno MKUA jak i Rady Miasta Grajewa o niespełnieniu warunku niesprzeczności ze studium (według nazewnictwa użytego przez Radę) nie budzi zastrzeżeń jako znajdujący oparcie w materiale dowodowym sprawy.

Doprecyzowująco wskazać trzeba, że związanie rysunkiem studium w zakresie realizacji kierunku polityki przestrzennej w postaci funkcji produkcyjno-przemysłowej i usługowej na obszarze oznaczonym symbolem PP.U nie wyklucza kontynuacji realizacji innych funkcji na obszarze 1 w zespole 1.3, w szczególności już zapoczątkowanych, m.in. kontynuacji realizacji osiedla "Południe II" i realizacji zabudowy o średniej intensywności. Obszar 1.3 obejmuje bowiem zarówno teren PP.U jak i MU, a ich zasięg wyznacza obszarowo oznaczenie wynikające z legendy studium i rysunek studium. Natomiast zróżnicowanie funkcji na obszarze 1 zespole 1.3, a nawet wskazanie że w niektórych miejscach zespołu 1.3 mają powstać bądź być kontynuowane konkretne inwestycje - nie oznacza automatycznie dopuszczalności realizacji (ustalenia lokalizacji w trybie specustawy mieszkaniowej) funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie produkcyjno-przemysłowym i usługowym. Przyjęcie interpretacji studium tak jak oczekuje tego strona skarżąca doprowadziłoby do zdyskredytowania tekstu i rysunku studium, a w konsekwencji uznania ich za prawnie niewiążące. Tymczasem jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1726/22 (wyrok z 2 marca 2023 r.), "To że Studium jest aktem o charakterze ogólnym i jak już sama jego nazwa wskazuje, wytyczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie musi oznaczać i nie oznacza, mając na względzie brak w nim ustaleń o charakterze kategorycznym, że są to wyłącznie niewiążące zalecenia, sugestie, czy wytyczne. Uznanie ustaleń Studium za prawnie niewiążące przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, czyniłyby wymóg określony w art. 5 ust. 3 specustawy pozbawionym racji".

W związku z wyżej omówionymi zapisami studium skarżący bezzasadnie więc wskazuje, że organ nieprawidłowo ustalił sprzeczność planowanej inwestycji z treścią studium. Jednocześnie sąd zauważa, jak na wstępie sygnalizowano, że przepis art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej wymagał w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie tyle niesprzeczności ale zgodności ze studium, podczas gdy organ w sprawie niniejszej – mimo że dostrzega nowelizację art. 5 ust. 3 – argumentuje o niesprzeczności. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Warunek "niesprzeczności" jest warunkiem "słabszym" od warunku "zgodności". Jeśli następuje ustalenie o sprzeczności to tym bardziej mamy do czynienia z brakiem zgodności. Skoro zatem przepis wymaga obecnie "zgodności ze studium" a organ ustalił sprzeczność, to warunek z art. 5 ust. 3 specustawy należy uznać za niespełniony i dający podstawę do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wskazać też trzeba, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skarżącego o uznaniu negatywnej opinii MKUA jako przesądzającej o podjęciu uchwały negatywnej. MKUA wydała co prawda negatywną opinię o charakterze dość ogólnym (z uwagi na ogólnie wskazany warunek braku spełnienia niesprzeczności ze studium). Natomiast uzasadnienie projektu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera argumentację rozbudowaną, szczegółową, z której jasno wynika jakimi konkretnymi, merytorycznymi przesłankami kierowano się przygotowując rozstrzygnięcie. Jeszcze raz wskazać wypada, że niewiążący charakter opinii organu współdziałającego nie oznacza, że organ nie może wziąć jej pod uwagę na etapie rozpoznania zasadności wniosku inwestora. Nawet zaś przyjęcie, jak chce tego skarżący, że nastąpił skutek w postaci niewyrażenia stanowiska przez MKUA, co wyprowadza z art. 7 ust. 13 specustawy (zakładając teoretycznie, że termin 21 dni na przekazanie opinii nie został dochowany) - nie podważa legalności zaskarżonej uchwały. Jest ona bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego weryfikowalna jeśli chodzi o przesłankę z art. 5 ust. 3 specustawy, znajduje potwierdzenie w treści studium, motywy jej podjęcia wynikają z projektu uchwały, a dyskusja nad uchwałą, której odzwierciedleniem są protokoły z obrad połączonych Komisji Rady Miasta oraz z sesji Rady Miasta (wyżej omówione), te wniosek tylko potwierdzają. Przesądza to o konieczności uznania zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3, a także art. 7 ust. 13 oraz art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej za nieuzasadnione, podobnie jak zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1, 1a, 4 i 5 u.s.g.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. Nie jest to jednak uznanie tożsame z uznaniem towarzyszącym wydawaniu tzw. administracyjnych decyzji uznaniowych. Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19 oraz z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21). W orzecznictwie wskazuje się, że rozwiązania przyjęte w specustawie służą poszerzeniu spektrum środków przysługujących gminie w zakresie planowania przestrzennego poprzez możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nawet niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 5 ust. 3 specustawy). Nie mogą być jednak postrzegane jako przyznany inwestorom instrument, za którego pomocą mogliby przymusić gminę do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. W konsekwencji nawet ustalenie, iż w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1-3 specustawy mieszkaniowej nie przesądza o tym, że w sprawie powinna być podjęta uchwała pozytywna (por. np. wyroki NSA: z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19; z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20 oraz z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19). Natomiast jeżeli planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium (obecnie warunek braku zgodności), to organ administracji powinien podjąć uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Inaczej rzecz ujmując można powiedzieć, że nawet jeśli spełnione są przesłanki art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej (tzn. nie ma niezgodności ze studium) – rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bądź uchwałę o odmowie jej lokalizacji (zatem pozytywną bądź negatywną).

VI. 1. W niniejszej sprawie nie ma też znaczenia okoliczność uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną pięciokondygnacyjną na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Nie świadczy to w szczególności o konieczności podjęcia uchwały lokalizacyjnej pozytywnej w trybie specustawy mieszkaniowej. Procedura wydania decyzji o warunkach zabudowy jest oparta o zupełnie inną podstawę prawną niż określona w przepisach specustawy mieszkaniowej, w szczególności bowiem nie uwzględnia zapisów studium natomiast uwzględnia tzw. sąsiedztwo w obszarze analizowanym (m.in. kontynuację funkcji, wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu faktycznie istniejących na spornym obszarze). Ilość kondygnacji ma zatem znaczenie w procedurze ustalania warunków zabudowy, natomiast nie była przesłanką prawną podjęcia uchwały lokalizacyjnej w sprawie niniejszej, dla której warunkiem pierwszorzędnym była treść studium odnośnie przeznaczenia terenu (jego funkcji). Dlatego kwestia ilości kondygnacji tej konkretnej spornej inwestycji nie miała znaczenia w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności organ bowiem uznał za niespełniony warunek z art. 5 ust. 3 specustawy w zakresie przeznaczenia. Ilość kondygnacji miałaby znaczenie dopiero wówczas, gdyby doszło do ustalenia o zgodności ze studium w zakresie przeznaczenia terenu, natomiast skarżący zawnioskowałby o lokalizację inwestycji np. siedmiokondygnacyjnej. Wówczas należałoby rozważyć treść uchwały Rady Miasta Grajewo z 24 kwietnia 2019 r. nr VII/59/19 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Grajewo, w której § 4 ust. 1 przewiduje się inwestycje mieszkaniową nie wyższą niż 6 kondygnacji naziemnych. Uchwała ta jest bowiem aktem prawa miejscowego.

2. W aktach sprawy znajduje się również ujednolicone studium z 1999 r. wraz ze zmianami wprowadzonymi w latach 2008 i 2012. Ujednolicenie dotyczy zarówno tekstu (kolejne zmiany zaznaczono w tekście na czerwono i niebiesko) jak i rysunku (na legendzie części graficznej "Kierunków" znajduje się informacja o uwzględnionych zmianach).

XIV. Reasumując wskazać trzeba, że brak jest podstaw do ustalenia uchybień, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, tj. uchybień istotnych. Za takie nie może być uznane przekazanie skarżącemu opinii MKUA

z przekroczeniem ustawowego terminu czy brak uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikają powody jej podjęcia. Bez istotnego naruszenia prawa, tj. mającego wpływ na jej treść, zbadano także warunek z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Mimo że specustawa wprowadziła nową regulację prawną pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa – w sposób samodzielny kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Tę kompetencję w sprawie niniejszej Rada Miasta Grajewo zrealizowała nie naruszając prawa.

XV. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.