II SA/Gd 1186/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 października 2023 r., nr SKO.420.686.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Debrzna z dnia 4 lipca 2023 r., nr RK-P.3050.515.2022.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 24 sierpnia 2022 r. P. S. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza D. (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o wypłatę dodatku węglowego wskazując, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym w U., zaś głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe.

Pismem z 18 października 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wyjaśnienie adresu zamieszkania.

W odpowiedzi (pismo z 27 października 2022 r.) Wnioskodawca poinformował,

że w związku ze swoją sytuacją osobistą od sierpnia 2022 r. mieszka w domu

w U., którego jest właścicielem, natomiast w T. przy ul. S. posiada jedynie adres zameldowania, jednak od sierpnia nie przebywa pod tym adresem

z zamiarem stałego pobytu.

Decyzją z 29 grudnia 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 2 ust. 1 i 16 ustawy z dnia 5 sierpnia o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) - dalej: "u.d.w.", odmówił Stronie przyznania dodatku węglowego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym informacji zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych (baza CEEB), przeprowadzonej kontroli oraz wywiadu środowiskowego ustalił, że Wnioskodawca nie mieszka pod adresem: U. i z tej przyczyny nie przysługuje mu prawo do dodatku węglowego.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 marca

2023 r. uchyliło ją i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołując się do treści przepisów art. 2 ust. 15, 15a, 15b, 15c i 15d u.d.w. organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując wniosek o wypłatę dodatku węglowego organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, w toku którego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku. Zdaniem Kolegium załączona do akt notatka służbowa "z kontroli" nie spełnia ustawowo przewidzianych wymogów dla wywiadu środowiskowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na to, iż dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, a więc na obszarze gminy, do której składa się wniosek, okoliczność ta powinna być ustalona jednoznacznie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązało Burmistrza do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zgłoszonego zamieszkania oraz poddania ocenie dowodów przedłożonych przez Stronę, a w razie dalszych wątpliwości zażądania dodatkowych rachunków (np. za zużycie wody, energii elektrycznej itp.) dla wskazanego we wniosku miejsca zamieszkania (za ostatnie 12 miesięcy). Organ odwoławczy zaznaczył, że informacje od sąsiadów czy sołtysa - bez ich skonfrontowania

z twierdzeniami Strony - są nieprzydatne.

Pismem z 31 maja 2023 r. Burmistrz wezwał Wnioskodawcę do przedłożenia następujących dokumentów (za okres 12 miesięcy): rachunków za wodę, zużyty gaz, energię elektryczną dla lokalu mieszkalnego wskazanego we wniosku o wypłatę dodatku węglowego oraz wyjaśnienia, gdzie znajduje się miejsce pracy Strony, jak często Strona przebywa w D. pod wskazanym adresem oraz jaki jest jej adres zameldowania.

W odpowiedzi (pismo z 9 czerwca 2023 r.) Wnioskodawca poinformował,

że rachunki za wodę, energię elektryczną oraz inne zostały przez niego przedłożone jako załączniki do odwołania z 4 stycznia 2023 r. i znajdują się w aktach sprawy. Strona wyjaśniła, że nie przedłożyła rachunków za gaz, gdyż U. nie jest przyłączony do ogólnej sieci gazowej, natomiast na butle z gazem nie pobiera faktur. Wnioskodawca oświadczył, że od czerwca 2022 r. nie wykonuje pracy zarobkowej, adres zameldowania wskazał w piśmie z 27 października 2022 r., które również znajduje się w aktach sprawy (adres ten nie zmienił się), a w miejscowości D. przebywa rzadko.

Decyzją z 4 lipca 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 2 ust. 1 i 16 u.d.w., odmówił Stronie przyznania dodatku węglowego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 2 ust. 1 i 16 u.d.w. wskazując następnie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego,

w tym informacji zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych (baza CEEB), kontroli przeprowadzonych na nieruchomości w dniach 7. i 22. czerwca 2023 r. oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wywiódł, że Wnioskodawca nie mieszka pod adresem: U., zaś dom jest wynajmowany od lutego 2023 r. Z tej przyczyny Stronie nie przysługuje prawo do dodatku węglowego.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją

z 19 października 2023 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.w. wskazując następnie,

że ustalenia faktyczne potwierdzają, iż Strona w istocie nie mieszka w U.

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca wprost w przepisach u.d.w. odwołuje się do miejsca zamieszkania, jako warunku dla przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 2, 3a, 3b i 12). Organ odwoławczy zauważył, że pojęcie miejsca zamieszkania nie zostało zdefiniowane w u.d.w., jednak zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.", miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jeśli więc właściciel domu nie mieszka pod wskazanym adresem - co organ zweryfikował korzystając z ww. informacji - dodatek węglowy nie przysługuje.

Kolegium podniosło, że nawet jeśli od czerwca 2022 r. Strona nie pracuje już zawodowo w T., sam fakt kierowania korespondencji do tej miejscowości, przy uwzględnieniu ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego (protokołów oględzin, wysłuchania sąsiadów) dowodzi, że Wnioskodawca przebywa pod adresem objętym wnioskiem okazjonalnie. Na tej podstawie nie sposób przyjąć, że mieszka w U.

Organ odwoławczy podkreślił, że fakt prawa własności ww. nieruchomości, czy też utrzymywanie ogrzewania nie jest przesłanką warunkującą przyznanie dodatku węglowego, gdy Strona nie mieszka w domu. W ocenie Kolegium ponowione postępowanie potwierdza ustalenia faktyczne poczynione przez Burmistrza już w związku

z wydaniem decyzji z 29 grudnia 2022 r. Udział Strony w ponowionym postępowaniu, mając na uwadze odpowiedź na wezwanie z 9 czerwca 2023 r. i odpowiedzi odwołującego z 28 czerwca 2023 r. (opisujących kwestię regulowania opłat, złożenia właściwych deklaracji), nie zmienia faktu, że jedynie okazjonalnie przebywa w domu w U.

Organ odwoławczy zaakcentował, że prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji; warunkiem otrzymania dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku, skoro prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Zdaniem Kolegium nic nie wskazuje na to, aby w dacie złożenia wniosku, jak też w opisanym

w odwołaniu okresie dwóch miesięcy poprzedzającym wydanie decyzji z 29 grudnia

2022 r., Strona mieszkała w U. i że było to miejsce jej stałego pobytu uprawniające do dodatku. W ocenie organu odwoławczego Wnioskodawca nie mieszkał stale w tym domu przed złożeniem wniosku pracując, przynajmniej - jak oświadczył - do czerwca 2022 r. w T. Także obecnie nie przebywa w tej miejscowości, co dodatkowo potwierdza, że zamieszkuje pod innym adresem, w innej miejscowości niż U.

Podsumowując Kolegium podniosło, że okoliczności podane przez Stronę odnośnie do miejsca zamieszkiwania okazjonalnie w domu w U. nie podważają ustaleń pracownika socjalnego, że w okresie złożenia wniosku o dodatek węglowy nie było to miejsce zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu. Nie było więc zasadne przyznanie przedmiotowego dodatku.

W skardze na decyzję organu odwoławczego P. S. zarzucił jej naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a. (naruszenie zasady praworządności poprzez wydanie decyzji utrzymującej

w mocy decyzję odmowną z pogwałceniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także bez podstaw prawnych), art. 7 k.p.a. (naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy

i niezałatwienie sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela), art. 8 k.p.a. (naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania

w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a popierając stosowane środki i podejmowane czynności organu pierwszej instancji niepoparte przepisami prawa, tylko subiektywną oceną i według własnego "widzimisię"), art. 12 k.p.a. (naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie), art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, zarówno

w postępowaniu odwoławczym, jak i w postępowaniu przed organem pierwszej instancji), art. 36 k.p.a. (poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, niewskazanie przyczyn nieterminowego załatwienia sprawy oraz niewskazanie nowego terminu jej załatwienia), art. 80 k.p.a. (poprzez błędną i dowolną ocenę całości zebranego w sprawie materiału i błędne uznanie okoliczności wywiedzionych przez organ za udowodnione, podczas gdy zebrany materiał świadczy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym, który przesądzałby o przyznaniu świadczenia), art. 81a § 1 k.p.a. (poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych i niezastosowanie tej zasady

w sprawie), art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. (poprzez brak w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej odmowy przyznania dodatku i brak wskazania przepisów uzasadniających podjęcie decyzji tej treści, a w zakresie podstawy faktycznej brak wskazania faktów, które organy obu instancji uznały za udowodnione oraz wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności, a nadto wskazanie

i oparcie się na faktach, które nie dotyczą okresu objętego postępowaniem).

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, 2, 3a, 3b i 12 u.d.w., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ich wykładnię, powodującą niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a skutkującą nieprzyznaniem i brakiem wypłaty dodatku węglowego.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie do przyznania

i wypłaty dodatku węglowego.

W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że organ odwoławczy powielił błędną ocenę całości zebranego materiału przez organ pierwszej instancji, co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego dotyczących miejsca zamieszkania Strony pod wskazanym adresem. Dowolna ocena zebranego materiału spowodowała naruszenie art. 80 k.p.a.

i była niezgodna ze stanem rzeczywistym.

Zdaniem Skarżącego organ oparł swoje spostrzeżenia na przedziale czasowym zupełnie oderwanym od czasokresu, w którym złożono wniosek (27 sierpnia 2022 r.) i który w swoich założeniach miała spełniać swoje zadanie u.d.w. Zauważono, że w swoich rozważaniach organ badał sytuację Strony w czasie blisko roku po złożeniu wniosku oraz w okresie następującym po czasie korzystania z ogrzewania lokalu mieszkalnego. Natomiast w okresie, jaki dotyczył realizacji założeń i celów u.d.w., Skarżący mieszkał pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu w tym miejscu, złożył w tym zakresie pisemne oświadczenie przed organem pierwszej instancji.

W ocenie Skarżącego organy nie wykazały, że w tym czasie nie mieszkał on pod wskazanym adresem, więc nie można przyjąć tego stanowiska za zasadne. Stosownie do art. 81a § 1 k.p.a. powstałe w ten sposób wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony. Ponadto ustalenie przez organ, że Strona od 10 lutego 2023 r. wynajmuje swój dom nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej w sprawie wypłaty dodatku węglowego, albowiem ta okoliczność (której Skarżący nie zaprzecza) powstała dopiero w czasie po upływie 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku.

W dacie do 9 lutego 2023 r. Skarżący nie wynajmował domu osobom trzecim. Podobnie rzecz się ma z ustaleniem organu pierwszej instancji, że Skarżący w okresie składania wniosku prowadził działalność gospodarczą i mieszkał w T. Ustalenia te organ oparł na informacji uzyskanej od sołtysa wsi. Zdaniem Skarżącego fakt prowadzenia działalności gospodarczej bądź jej nie prowadzenia powinien być stwierdzony nie informacją sołtysa, lecz być weryfikowany informacjami z publicznych rejestrów. Jednakże organ nie dokonał sprawdzenia w CEiDG, czy rzeczywiście Skarżący taką działalność poza U. prowadził.

Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji przedstawił temu organowi: deklarację CEEB, opłacone przez siebie rachunki za wodę, energię elektryczną, wywóz śmieci, opróżnianie szamba oraz inne koszty ponoszone

w związku z faktem zamieszkania we wskazanym miejscu. Złożył również oświadczenie

w tamtym czasie, że mieszka pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu. Zmiana, która nastąpiła w czasie późniejszym (wynajem nieruchomości), spowodowana była zmianą sytuacji osobistej Strony i okoliczności powstałych z upływem czasu. Jednak nie był to czas, w którym z założenia u.d.w. miałoby następować świadczenie pomocy w tej ustawie określonej. Za niesłuszne uznano tym samym odmówienie wypłaty świadczenia

z uwagi na inną sytuację strony w czasie niedotyczącym założeń i celu wskazanej ustawy. Podkreślono, że dodatek powinien być wypłacony w terminie wskazanym w ustawie,

a opóźnienie i brak jego wypłaty wynikało z błędnych, niezgodnych z prawem decyzji organu odpowiedzialnego za realizację pomocy.

Skarżący podał, że nie ubiegał się o przyznanie dodatku węglowego w żadnej innej gminie na terenie RP, zaś wniosek z 24 sierpnia 2022 r. jest jedynym wnioskiem w tej sprawie. Również w tym zakresie organy nie dokonały stosownych wyjaśnień.

Zdaniem Strony interpretacja przepisów u.d.w. dokonana przez organy obu instancji jest sprzeczna nie tylko z wykładnią literalną, lecz także z wykładnią celowościową. Intencją i celem ustawodawcy było przecież - w sposób możliwie odformalizowany - zapewnienie pomocy gospodarstwom domowym w tak krótkim okresie drastycznego wzrostu cen opału. Wskazano, że odmowa przyznania dodatku węglowego spowodowała również dalej idące konsekwencje w postaci braku możliwości uzyskania zaświadczenia umożliwiającego zakup opału w ramach organizowanej pomocy państwowej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 19 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza D. z 4 lipca 2023 r. odmawiającą P.S. przyznania dodatku węglowego.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym

w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz

o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967

i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

Nie ulega wątpliwości, że aby dodatek węglowy mógł być przyznany strona musi zamieszkiwać oraz gospodarować w tym konkretnym budynku, na który ubiega się o ten dodatek.

Kolegium słusznie zauważyło, że przepisy u.d.w. nie precyzują, jak należy rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy więc uwzględnić treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu przesłanek tej regulacji świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące

o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby,

tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe (zob. wyroki: WSA w Kielcach

z 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 56/23, WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2023 r.

sygn. akt II SA/Ol 395/23, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęte w art. 25 k.c. pojęcie miejsca zamieszkania jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie (zob. wyrok WSA w Krakowie

z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1842/21).

W rozpoznawanej sprawie kwestią decydującą o odmowie przyznania Skarżącemu dodatku węglowego była uznana przez organy za udowodnioną okoliczność, że Strona nie mieszka pod wskazanym we wniosku adresem, tj. U. Organ pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do "danych uzyskanych z rejestrów publicznych (baza CEEB), przeprowadzonych kontroli na nieruchomości w dniach 7. i 22. czerwca 2023 r. oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego". Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, wskazując dodatkowo na "wysłuchanie sąsiadów" (s. 2 decyzji z 19 października 2023 r.).

Należy przyznać rację Kolegium, że konieczną przesłanką do otrzymania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie w budynku i gospodarowanie w nim, jednak

w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały w sposób niewątpliwy, że w momencie składania wniosku o dodatek węglowy Skarżący nie mieszkał i nie gospodarował w domu oznaczonym numerem [...] w U.

Dowodami, w oparciu o które wydano zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia były m.in. notatka służbowa z kontroli w miejscu zamieszkania Skarżącego w dniu 8 grudnia 2022 r. oraz protokół z oględzin nieruchomości z 7 czerwca 2023 r.

W pierwszym z ww. dokumentów wskazano: "w dniu 08.12.2022 r. została przeprowadzona kontrol pod adresem U. [...] Pan S. P. w tym czasie nie był obecny pod w/w adresem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z sąsiadami oraz Panią Sołtys wiemy, że Pan S. P. nie przebywa pod wskazanym adresem. Na co dzień przebywa w T. gdzie prowadzi kancelarię radcy prawnego".

Natomiast z protokołu oględzin nieruchomości z 7 czerwca 2023 r. wynika m.in.,

że kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 15c i 15d u.d.w., podczas kontroli na nieruchomości U. [...] właściciel był nieobecny. Przeprowadzające kontrolę wskazały, że sprzedawca sklepu spożywczego w U. przekazał informację, iż pan P. pod ww. adresem przebywa bardzo rzadko, mieszka i pracuje w T. Wskazano również, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony z mieszkanką U., która potwierdziła, że pan P. nie przebywa w U. oraz że dom jest wynajmowany. Końcowo wskazano, że z informacji uzyskanych z działu gospodarki komunalnej wynika,

iż od lutego 2023 r. dom jest wynajmowany W. R.

Zdaniem Sądu pomimo tego, że w ww. dokumentach wskazano, iż w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy w istocie do przeprowadzenia tej czynności nie doszło ani 8 grudnia 2022 r., ani 7 czerwca 2023 r.

Z poszczególnych regulacji zawartych w art. 2 wynika, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15b). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy

(ust. 15c). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (ust. 15d). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (ust. 15e).

W rozpoznawanej sprawie trudno doszukiwać się takiego niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez Skarżącego, bowiem w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby w ogóle został on powiadomiony o przeprowadzeniu tej czynności.

Wreszcie wskazać wyraźnie należy, że za wywiad środowiskowy, o którym mowa

w art. 2 ust. 15b-15e u.d.w., nie może zostać uznane "rozpytanie" wśród mieszkańców U. o Skarżącego, do którego najprawdopodobniej w sprawie doszło. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, a nie w lokalnym sklepie, na ulicy, czy u sołtysa. Należy zauważyć, że ani z notatki służbowej z 8 grudnia 2022 r., ani z protokołu oględzin przeprowadzonych 7 czerwca 2023 r. nie wynika, z jakimi osobami (wskazanymi z imienia i nazwiska) przeprowadzono czynności, które stały się następnie podstawą odmowy przyznania Skarżącemu dodatku węglowego.

Nie jest prawidłowe ustalanie stanu faktycznego sprawy w oparciu o informacje uzyskane od niezidentyfikowanych z imienia i nazwiska osób (tak jak uczynił to organ pierwszej instancji). Uzyskanie informacji o Skarżącym od sołtysa, czy sąsiadów podczas przeprowadzonych "rozpytań" (nazwanych nieprawidłowo wywiadami środowiskowymi) bez udziału Skarżącego jest naruszeniem przepisów postępowania i nie może korzystać

z mocy dowodowej. Wagę tak postawionej tezy podkreśla art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.),

z którego wynika, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu

(art. 10 § 2 k.p.a.), gdyż nie mamy tu do czynienia z sytuacją, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, aby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepisy u.d.w. przewidują uproszczoną procedurę rozpatrywania wniosków

o dodatek węglowy, lecz w art. 3 ust. 3 tej ustawy wyraźnie wskazano, że w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy k.p.a.

Należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się

z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego

(art. 77 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8

§ 1 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).

Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno

w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska,

M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, nie chodzi o to by przytaczać treść czy konkluzje przedłożonych dowodów, ale żeby dokonać ich oceny. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły

u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).

Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r.

sygn. akt II SA/Lu 675/23).

Powyższym zadaniom orzekające w sprawie organy nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.

Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji należy również wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym,

że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA

w Warszawie z 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu

z 29 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).

Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania

w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia

2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).

Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1469/16).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych brakuje części dokumentów, do których odwołuje się nie tylko Skarżący, ale również organy.

W aktach sprawy nie ma odwołania od decyzji Burmistrza z 29 grudnia 2022 r., do którego Skarżący - jak podaje m.in. w piśmie z 28 czerwca 2023 r. - załączył szereg dokumentów potwierdzających fakt zamieszkiwania w U., tj. decyzję w sprawie podatku od nieruchomości, faktury za energię elektryczną, dowody zapłaty za zużycie wody, opłat za wywóz nieczystości, umowy o rachunek bankowy w Banku

[...]. Nie ulega wątpliwości, że o gospodarowaniu w budynku mogą świadczyć m.in. podpisane umowy na dostarczanie mediów, które są konieczne do zamieszkiwania w domu.

Zdaniem Sądu brak wszystkich dokumentów w aktach sprawy jest kolejnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Powyższe wadliwości w odtworzeniu rzeczywistego stanu faktycznego nie pozwalają na uznanie, że sprawa została należycie wyjaśniona. Mając to na uwadze Sąd przyjął - nie przesądzając przy tym ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy - że decyzja odmawiająca przyznania Skarżącemu dodatku węglowego została wydana przedwcześnie.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę zaprezentowaną powyżej wykładnię pojęć "zamieszkiwania" i "gospodarowania", o których mowa w art. 2 ust. 2 u.d.w., umożliwi Skarżącemu możliwość wzięcia udziału w przeprowadzonym na potrzeby właściwego rozstrzygnięcia sprawy wywiadzie środowiskowym, uprzednio go o tym zawiadamiając. Dopiero jednoznaczne niewyrażanie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego może uzasadniać odmowę przyznania dodatku węglowego. Podczas wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustali, czy w momencie składania wniosku Skarżący rzeczywiście mieszkał pod deklarowanym przez niego adresem. Ewentualnie Burmistrz przeprowadzi inne dowody (np. z dokumentów - podpisanych umów na dostarczanie mediów, ponoszonych opłat za media itp.), które uzna za niezbędne,

a następnie ponownie rozstrzygnie sprawę, biorąc pod uwagę uzupełniony materiał dowodowy. W sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie zgodzi się ze stanowiskiem Strony i argumentacją na jej poparcie, powinien odnieść się szczegółowo się do tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji spełniającej wszystkie wymogi stawiane przez

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Natomiast w przypadku wniesienia odwołania obowiązkiem Kolegium będzie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 7 akt sądowych), a Skarżący

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]