II SA/Gd 515/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 marca 2024 r., nr SKO Gd/4013/23 w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 maja 2023 r., nr WŚ-X-6236.5.4.2022-2023, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego C. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga C.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 marca 2024 r. nr SKO Gd/4013/23 w przedmiocie usunięcia odpadów, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska wszczął w dniu 3 stycznia 2022 r., na wniosek Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, postępowanie w sprawie nielegalnego składowania lub magazynowania odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] w G. W dniu 22 lutego 2022 r. przeprowadzona została wizja lokalna.

Następnie, decyzją z dnia 17 maja 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska nakazał skarżącemu - posiadaczowi odpadów prowadzącemu działalność gospodarczą usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - z terenu działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy P., z zachowaniem następujących warunków:

I. Rodzaj odpadów - masy ziemne - odpady o kodzie 17 05 04,

II. Sposób usunięcia odpadów:

1. zebranie odpadów i wywiezienie ich do kolejnego posiadacza odpadów posiadającego stosowne zezwolenie na gospodarowanie danego rodzaju odpadami;

2. potwierdzenie wywiezienia odpadów poprzez uzyskanie kart przekazania odpadów na ww. rodzaje odpadów;

3. zgłoszenie pisemne wykonania obowiązku określonego w punkcie II.1. decyzji oraz dostarczenie kart przekazania odpadów do Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdańsku prowadzącego postępowanie w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, w terminie 14 dni od daty wykonania obowiązku.

III. Termin usunięcia odpadów: 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna dotycząca gospodarowania odpadami w ramach której skarżący byłyby uprawniony do magazynowania lub składowania danego rodzaju odpadów. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia na terenie nieprzeznaczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym oględzin przeprowadzonych na działkach skarżącego, zdaniem SKO uznał, że organ I instancji zobligowany był do nałożenia na niego obowiązku usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy P. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki, która nie jest przeznaczona do składowania i magazynowania odpadów, a na jej teren nawiezione zostały masy ziemi w ilości 1000 ton. Ponadto, wydana w tym przedmiocie decyzja, jest klarowna i zawiera wszystkie niezbędne elementy konieczne do jej wykonania, tj. rodzaj odpadów oraz termin i sposób ich usunięcia.

W ocenie Kolegium nawieziona ziemia w świetle istniejących w tym zakresie przepisów stanowi odpad. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, a contrario masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacja jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia. Powołując się na istniejące w tym zakresie orzecznictwo SKO wskazało, że gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem.

Zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Jak wskazuje Kolegium w sprawie jest możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Z poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika, że nie będąc przedsiębiorcą można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych.

Na terenie działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy P., skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych. Jak wynika z CEiDG stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej jest właśnie G., ul. P., a zatem działka nr [...]. Zdaniem SKO skarżący jest przedsiębiorcą, ponieważ posiada wpis do CEiDG od 26 września 1994 r. i dlatego nie mógł on magazynować odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w celu wykorzystania na potrzeby własne, gdyż działka ta jest stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto, w toku postępowania skarżący nie wskazał na żadne okoliczności, które uwiarygodniałyby twierdzenie o wykorzystaniu zgromadzonych odpadów na potrzeby własne - jako osoby fizycznej, nie zaś przedsiębiorcy prowadzącego na tej działce działalność gospodarczą.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość stanowi własność skarżącego jako osoby fizycznej, który co prawda prowadzi działalność gospodarczą, ale w żadnym razie wszystkich przejawów jego aktywności nie można traktować jako związanych z działalnością gospodarczą. Nieruchomość została utwardzona w celu efektywniejszego jej wykorzystania w przyszłości. W ramach tych prac nawieziono na nieruchomość czyste masy ziemne w celu poprawy ukształtowania terenu. Skarżący wskazał, że w toku postepowania administracyjnego podkreślał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku współczynnik przy tego typu wykorzystaniu odpadów wynosi 200 kg/m2. Na terenie działek [...] oraz [...] na obszarze obejmującym ponad 17 000 m2, masy ziemne zostały wykorzystane w celu wyrównania terenu, utwardzenia placu oraz postawienia ogrodzenia. Było to niezbędne do dalszego wykorzystania terenu, bez względu na sposób wykorzystania nieruchomości.

Ponadto, skarżący zarzucił, że organ II instancji naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych w odwołaniu, a także naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ nie dokonał wyważenia interesu indywidualnego strony skarżącej z interesem społecznym. Nie dokonał również interpretacji przepisów na korzyść skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło, że okoliczności podnoszone w skardze wskazują, że podjęte przez skarżącego działania miały na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości, na której prowadzona jest obecnie działalność gospodarcza i którą objął w użytkowanie wieczyste, po tym jak wcześniej był wyłącznie jej dzierżawcą. Ponadto, działka przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjno-usługowe [...], dlatego trudno jest przyjąć, że masy ziemi zostały nawiezione w celu innym niż gospodarczym. Miejsce, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, oraz jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego determinują sposób je wykorzystania, który z całą pewnością wiąże się prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r., poz. 935). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn.

Przede wszystkim wskazać należy, że prawidłowo organy obu instancji orzekały w niniejszej sprawie w oparciu o art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei stosownie do treści ust. 2 w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ustawa mówiąc o posiadaczu odpadów, rozumie przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 pkt 19). W przepisach ustawy zostały szczegółowo uregulowane zasady dotyczące składowania i magazynowania odpadów. Wynika z nich, że odpady powinny zostać poddane unieszkodliwieniu lub mogą być składowane w miejscu do tego przeznaczonym (składowisku odpadów). Odpady, które znajdują się w miejscach nieprzenaczonych, powinny zostać usunięte i np. przetransportowane do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów.

Art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z kolei z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach wynika zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy.

Szczegółową regulację w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Z poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika, że nie będąc przedsiębiorcą można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], na której to stwierdzono nielegalne składowanie odpadów, działalność gospodarczą w zakresie produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych. Bezsporne przy tym jest, że działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjno-usługowe oznaczonym symbolem [...]. Z tych też względów wyłączenia wynikające z przytoczonych powyżej przepisów nie znajdują w tym przypadku zastosowania z przyczyn podmiotowych, co prawidłowo oceniły orzekające w sprawie organy. Zarzuty skargi nie mogły zaś odnieść skutku w tym zakresie. Niewątpliwie skarżący jest osobą fizyczną, jednakże odpady nie zostały wykorzystane przez niego na cele wyłącznie prywatne niezwiązane z prowadzoną działalności gospodarczą, a tylko w takiej sytuacji skarżący mógłby skorzystać z dobrodziejstwa powyższej regulacji. Skarżący wykorzystał natomiast odpady na terenie, na którym wykonuje on działalność gospodarczą i znajduje się jego zakład produkcyjny. To zaś powoduje, że w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach.

Wskazać jednakże należy, że rozstrzygnięcie zawarte w treści decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości jakie obowiązki (lub uprawnienia) zostały na stronę nałożone.

Wymagania tego nie spełnia, zdaniem Sadu, określenie obowiązku polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku usunięcia mas ziemnych - odpadów o kodzie 17 05 04, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - z terenu działki nr [...] obręb [...], położonej w G. przy P.

Konkretyzacja prawa, która następować winna w decyzji administracyjnej nakazuje bowiem ścisłe określenie na czym w określonym przypadku mają polegać obowiązki adresata decyzji tak, aby zarówno on nie miał wątpliwości poprzez jakie działania zadośćuczyni nałożonemu nań zobowiązaniu, jak i aby wydana decyzja nadawała się do egzekucji, w razie odmowy jej wykonania.

Zgodnie z treścią art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika aby decyzja musiała określać dokładną ilość odpadów do usunięcia. Jednakże nie ulega wątpliwości, że decyzja ta powinna opisywać sposób wykonania nakazu. Dopuszczalne jest zatem poprzestanie na określeniu sposobu usunięcia. Sposób usunięcia odpadów powinien zaś, w ocenie Sądu, określać co konkretnie i jak należy usunąć. Sposób usunięcia dotyczy zatem zakresu obowiązku (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 640/22, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 385/24).

Zdaniem Sadu orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach a także art. 107 § 1 Kpa poprzez niesprecyzowanie w osnowie decyzji sposobu usunięcia odpadów przez wskazanie w szczególności ilości odpadów czy też dokładnego miejsca, z którego winny być usunięte. Niewskazanie ilości odpadów, jak również miejsca, z którego mają być one usunięte czyni niemożliwym wykonanie takiej decyzji. Zawarte w decyzji obowiązki dotyczące potwierdzenia wywiezienia odpadów poprzez uzyskanie kart przekazania odpadów na ww. rodzaje odpadów, a także zgłoszenia pisemnego wykonania obowiązku nie precyzują zakresu obowiązku podstawowego, jakim jest samo usunięcie odpadów. Brak zaś jego konkretyzacji powodowałby możliwość zwolnienia się z obowiązku po przedstawieniu jakichkolwiek dokumentów przekazania. Te zaś powinny odnosić się do konkretnego rzeczywistego stanu. Niewątpliwie przy tym karty przekazania odpadów powinny zawierać masę odpadów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy będą miały na uwadze rozważania i ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy I instancji winien ustalić stan faktyczny sprawy stosując wszelkie dopuszczalne środki dowodowe na okoliczność sposobu usunięcia odpadów w szczególności zaś poprzez określenie ilości a także miejsca odpadów podlegających nakazowi usunięcia. Nadto organ będzie obowiązany tak sformułować rozstrzygnięcie decyzji (nakaz określonego działania), aby nakaz ten nie budził wątpliwości i był jednoznaczny i wykonalny. Ustalenia muszą zaś znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w uzasadnieniu decyzji należy wskazać, na podstawie jakich dowodów je ustalono. Potrzebne czynności, stosując wszelkie dopuszczalne środki dowodowe, organ przeprowadzi zaś z poszanowaniem art. 10 w zw. z art. 79 oraz art. 81 K.p.a. Środkiem dowodowym mogą być np. skrupulatne oględziny, z załączonym rzetelnym i czytelnym rysunkiem, odniesionym np. do mapy, z podaniem dokładnych miar i ich jednostek.