II SA/Gd 960/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/3992/23 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/3992/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 735), dalej "k.p.a." stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez E. S. na pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska z dnia 31 marca 2023 r. nr WŚ-I.6220.II.7p36.2021.AN w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 15 marca 2023r. E. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x110 kV relacji SE Gdańsk Błonia - GPZ Pruszcz Gdański".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska pismem z dnia 31 marca 2023r. nr WŚ-I.6220.II.7p36.2021.AN wyjaśnił wnioskodawczyni, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. O umorzenie postępowania może wystąpić jedynie wnioskujący o wydanie decyzji. Pozostałym stronom postępowania nie przysługuje prawo wnioskowania o umorzenie postępowania. Równocześnie organ poinformował, że procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania.

E. S. wniosła zażalenie na powyższe pismo, wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie prowadzonego postępowania w całości. W uzasadnieniu wskazała, iż nie jest dopuszczalne budować kolejną linię wysokiego napięcia w sytuacji przekroczenia już dopuszczalnych poziomów promieniowania i hałasu stwierdzonymi badaniami Pomorskiego Urzędu Marszałkowskiego Departamentu Ochrony Środowiska i Rolnictwa nr SODROŚ-SO.7032.2.23.2014/2017RN.

Opisanym na wstępie postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, bowiem pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska z dnia 31 marca 2023r. nie stanowi postanowienia, od którego przysługiwałoby skarżącej prawo złożenia zażalenia. Pismo to jest jedynie wyjaśnieniem stanowiska organu i odpowiedzią na wniosek strony z dnia 15 marca 2023r. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem nie można go składać od innych aktów lub czynności organów administracji publicznej, które nie posiadają przymiotu postanowienia.

Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska w swoim piśmie z dnia 31 marca 2023r., trafnie wyjaśnił, iż z wnioskiem o umorzenie postępowania może wystąpić jedynie strona na której żądanie wszczęto postępowanie. Skarżąca nie występowała o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Pozostałym stronom postępowania nie przysługuje prawo wnioskowania o umorzenie postępowania. Ponadto procedura administracyjna nie przewiduje, aby wniosek o umorzenie postępowania, złożony przez inne strony postępowania niż podmiot na którego wniosek wszczęto to postępowanie, był rozpatrywany w jakiejś określonej formie, jak np. postanowienie, czy decyzja.

E. S. wniosła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że jej uwagi i wnioski w postaci dowodów i wydanych w sprawie wyroków sądowych nie zostały uwzględnione w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej z dnia 7 czerwca 2023 r. Udział społeczeństwa gwarantowany w ustawie z dnia 3 października 2008 r. jest fikcją. Podniosła, że na jej nieruchomości nie może być realizowana inwestycja energetyczna z powodu przekroczenia istniejących norm promieniowana linii energetycznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.).

Przywołany przepis dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia.

Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji.

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kolegium słusznie stwierdziło, że zaskarżone zażaleniem pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska z dnia 31 marca 2023 r. nr WŚ-I.6220.II.7p36.2021.AN nie jest ani postanowieniem, ani decyzją i nie służy na nie zażalenie.

Pismo powyższe wystosowane zostało do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x110 kV relacji SE Gdańsk Błonia - GPZ Pruszcz Gdański".

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei § 2 tego przepisu przewiduje, iż organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Ponieważ skarżąca nie jest stroną, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, art. 151 § 2 k.p.a nie ma zastosowania. Nie przysługuje jej prawo do skutecznego żądania umorzenia postępowania wszczętego przez inny podmiot. Organ taki wniosek mógłby jedynie potraktować jako impuls do rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z urzędu, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. W udzielonej skarżącej odpowiedzi organ jednoznacznie wskazał, że podstaw do umorzenia postępowania nie widzi. Taka odpowiedź nie przybiera formy postanowienia ani decyzji. Wskazać bowiem należy, że art. 151 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących sytuacji, w których wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego jest bezzasadny. Przepis ten stanowić może jedynie podstawę do wydania decyzji pozytywnej - w razie stwierdzenia przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Treść omawianego przepisu nie daje natomiast organowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny co do możliwości umorzenia postępowania w tym trybie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażany zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i w piśmiennictwie, że procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Jeśli zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 - Lex nr 28967, też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1735/07, Lex nr 525960).

Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub procesowego jeżeli rozstrzygnięcie ma charakter proceduralny. Skoro nie istnieje podstawa prawna do wydania przez organ decyzji negatywnej w przedmiocie umorzenia postępowania, to oczywistym jest, że pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska z dnia 31 marca 2023 r. nr WŚ-I.6220.II.7p36.2021.AN nie można uznać za decyzję administracyjną ani postanowienie, a skoro tak to nie może przysługiwać od niego odwołanie ani zażalenie. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał na podstawie art. 134 k.p.a. wniesione przez skarżącą zażalenie za niedopuszczalne.

Zarzuty zawarte w skardze, skierowane przeciwko treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie podlegają rozpatrzeniu merytorycznemu w tej sprawie, która dotyczy wyłącznie formalnego w swym charakterze rozstrzygnięcia o niedopuszczalności zażalenia. Mogą one być natomiast podnoszone w odwołaniu od tej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).

Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a). Zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).