II SA/Go 633/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą R.H. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za kwiecień oraz maj 2020 r.

Organ uznał bowiem, że deklaracje rozliczeniowe za miesiące kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone przez stronę w dniu 1 lipca 2020 r., a zatem po upływie terminu wyznaczonego w art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., określanej dalej jako ustawa o COVID-19).

Na tę decyzję R.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 881/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Następnie powołując się na przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 9 art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Sąd wywiódł z nich obowiązek informacyjny organu, oznaczający, że w wypadku ustalenia, iż skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania powyższych dokumentów, organ powinien był niezwłocznie po wpłynięciu wniosku (wpłynął on do organu 20 kwietnia 2020 r.) poinformować skarżącego, że ma obowiązek ich złożenia do 30 czerwca 2020 r. Ponadto Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych nie ma dowodu, aby organ zakomunikował stronie powyższą okoliczność. Z kolei w skardze strona podniosła, że nie otrzymała od organu informacji o obowiązku złożenia stosownej deklaracji. W wytycznych tego wyroku wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę organ w trybie obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID -19 zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji za miesiące kwiecień i maj 2020 r. Po jego złożeniu przez stronę ZUS postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu, powołując się na przepis art. 58 § 1 k.p.a. oraz to, że wnioskodawca nie wykazał podnoszonych twierdzeń dotyczących przyczyn uchybienia terminu, czyli problemów informatycznych związanych z wysyłką dokumentów oraz pandemią COVID-19, w szczególności, że podjął próbę ich złożenia.

Następnie ZUS decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., określanej dalej jako u.s.u.s.), odmówił R.H. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ omówił przeprowadzone w sprawie postępowanie oraz przytoczył treść przepisów mających – jego zdaniem – zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 31zq ust. 3, art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, art. 47 ust. 2a u.s.u.s., art. 58 § 1 k.p.a., a następnie podkreślił, że na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., organ administracji powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jaki można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy".

W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć; nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku". W konsekwencji więc "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej". Mając na uwadze powyższe, Zakład uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego. Powołane przez skarżącego okoliczności nie mogą zostać uznane za uprawdopodobnione, ponieważ w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że dokumenty rozliczeniowe zostały złożone przed 30 czerwca 2020 r., ani z jakiej przyczyny, niezależnej od skarżącego, nie zostały przesłane do ZUS. Ponadto organ wskazał, że od 4 maja 2020 r. została uruchomiona bezpośrednia obsługa klienta w placówkach ZUS. W związku z tym mógł on uzyskać pomoc w sprawie przekazania dokumentów do ZUS. Organ zaznaczył, że z powyższych powodów odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych, których termin na złożenie upłynął ostatecznie 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie spełnił tym samym łącznie wskazanych przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Dalej organ przywołał postanowienie z dnia [...] lipca 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r.

R.H. złożył skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję ZUS, w której zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w postaci kierowanej do organu korespondencji w formie elektronicznej oraz braku reakcji na złożone dokumenty w zewnętrznej skrzynce odbiorczej w formie papierowej - nierozpatrzenie wniosków,

- art. 46 § 1 i § 3 k.p.a. przez "brak możliwości potwierdzenia pism organowi

w formie papierowej",

- art. 57 k.p.a. bowiem nie przewiduje on sytuacji zachowania terminu po złożeniu pisma w skrzynce wystawionej przez organ poza miejscem jego urzędowania bez możliwości monitorowania doręczeń,

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 1 tego aktu przez niezastosowanie się organu do zasady prawidłowej (poprawnej) legislacji, zdekodowanej przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) była decyzja ZUS o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r.

Podstawę materialną powyższej decyzji stanowił art. 31 zq ust. 3 ustawy

o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ ustalił bowiem, że deklarację rozliczeniową za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. skarżący złożył po upływie powyższego terminu, tj. 1 lipca 2020 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia poprzedniej decyzji odmawiającej skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 881/21. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10).

Z treści uzasadnienia wydanej w ponowionym postępowaniu decyzji z dnia

[...] września 2022 r. wynika, że organ błędnie zinterpretował ocenę prawną oraz nie

w pełni prawidłowo zrealizował wytyczne sądu wynikające z powyższego wyroku. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Sąd jednoznacznie wskazał na obowiązek organu - wynikający z przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9 art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. - poinformowania skarżącego o konieczności przedłożenia deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., po złożeniu przez niego wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż przed wydaniem pierwszej decyzji nie nastąpiła realizacja przez organ tego obowiązku. Z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 881/21 wynika ponadto, że załatwienie wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek winno nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19. Jednak warunki i przesłanki przywrócenia terminu, o którym mowa w tym przepisie, należało ocenić nie przez pryzmat standardowego miernika staranności, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., lecz odczytywać w kontekście braku realizacji przez organ obowiązków procesowych z art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a., co odebrało skarżącemu możliwość złożenia deklaracji w terminie. Odmienna interpretacja godzi bezpośrednio w istotę wyroku wydanego w tej sprawie i prowadzi do obejścia skutków stwierdzonych w nim naruszeń prawa. W sytuacji bowiem naruszenia przez organ w/w praw strony skarżącej w postępowaniu, organ nie powinien rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej, wymagać od wnioskodawcy uprawdopodobnienia dodatkowo okoliczności uzasadniających brak jego winy w uchybieniu terminu, a w tym jeszcze mających powiązanie ze stanem epidemii.

Stwierdzając zatem naruszenie przez organ przepisów art. 153 p.p.s.a. w zw.

z art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 10 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19, mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzające ją i nie podlegające w tej sprawie odrębnemu zaskarżeniu postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.

Konsekwencja przedstawionej oceny prawnej jest taka, że w ponowionym postępowaniu organ przywróci stronie termin do złożenia deklaracji i merytorycznie załatwi sprawę przyjmując, że deklaracja została złożona w terminie.