II SA/Ke 134/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 29 grudnia 2023 r. znak: IZPS.7023.1.28.2023.ZA.dk w przedmiocie przestrzegania przepisów w zakresie gospodarowania odpadami oddala skargę.

Zarządzeniem pokontrolnym z 29 grudnia 2023 r. znak: IZPS.7023.1. 28.2023.ZA.dk, skierowanym do Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. w [...] (dalej "Spółka"), Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Kielcach, zarządził:

1. Wykonując usługę transportu odpadów, odpady dostarczać do miejsca i posiadacza odpadów wskazanego przez zlecającego usługę tego transportu, zgodnie z informacjami zawartymi w kartach przekazania odpadów.

Termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia.

2. Sporządzić i przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania odpadów "Roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami" za rok 2021 r.

Termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia.

3. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", prowadzić na bieżąco, za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów, obejmującą karty ewidencji odpadów i karty przekazania odpadów. Przedmiotową ewidencję należy prowadzić rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym.

Termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia.

Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 stycznia 2023 r.

Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś.", oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce w okresie 5.10-6.11.2023 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-KIELC 451/2023 (IZPS.7023.1.28.2023) pod kątem przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez transportujących odpady, po przeanalizowaniu przesłanych przez Spółkę pismami z 20 i 28 listopada 2023 r. uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli.

Organ, uzasadniając wydane zarządzenie wskazał, co następuje:

Ad. 1

Spółka potwierdziła w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) przekazanie i wykonanie w dniach 18-20 października 2021 r. 9 transportów wytworzonych przez siebie odpadów o kodzie 17 09 04 - Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03, o łącznej masie 231 Mg, do B Sp. z o.o. do miejsca prowadzenia działalności przy [...]. W oparciu o ustalenia przeprowadzonej kontroli oraz informacje przekazane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], stwierdzono, że 9 transportów odpadów przekazanych do ww. firmy nie zostało dostarczonych do wskazanego w kartach przekazania odpadów (KPO) posiadacza i miejsca odbioru – co stanowi naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów. W myśl art. 24 ust. 3 ww. ustawy o odpadach, zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady.

Ad. 2

Spółka, jako posiadacz odpadów wytworzonych wskutek prowadzonej działalności w zakresie robót budowlanych, w 2021 r. nie prowadziła ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, obejmującej karty ewidencji odpadów – co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1b ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, kontrolowany jako posiadacz odpadów, jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10) z zastosowaniem kart ewidencji. Dokumenty ewidencji odpadów od 1 stycznia 2020 r. sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przekazanie odpadów kolejnym posiadaczom również powinno nastąpić poprzez system BDO i być udokumentowane kartą przekazania odpadu oraz dokumentem sprzedaży. Kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu. Spółka prowadziła uproszczoną ewidencję odpadów opartą tylko o karty przekazania odpadów, którą prowadzą transportujący odpady wykonujący wyłącznie usługę transportu odpadów. Spółka była wytwórcą odpadów, których transport wykonała w dniach 18-20 października 2021 r., tym samym będąc zobowiązana do prowadzenia pełnej ewidencji w 2021 r. Ponadto kontrola wykazała, że wyszczególnione 8 kart przekazania odpadów zawiera nierzeczywiste dane dotyczące miejsca dostarczenia odpadów – których transport został potwierdzony jako zrealizowany do miejsca przeznaczenia wskazanego w ww. KPO, tj. na ulicę [...]. W rezultacie Spółka prowadziła ewidencję odpadów obejmującą karty przekazania odpadów w sposób nierzetelny i niezgodny ze stanem faktycznym – co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1a i 3 pkt 11 ustawy. Zgodnie z niniejszymi przepisami, kontrolowany jako podmiot transportujący odpady, jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji w postaci kart przekazania odpadów, które powinny m.in. zawierać rzetelne informacje o adresie miejsca ich przeznaczenia.

Ad. 3

Spółka nie sporządziła i nie przekazała "Rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami" za 2021 r. marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytworzenia odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO – co stanowi naruszenie art. 76 ustawy. Podczas kontroli ustalono, że kontrolowany wytwarzał odpady na terenie Gminy Tarnów w 2021 r., zatem zbiorcze zestawienie zawierające informacje o ilości i rodzaju wytworzonych odpadów powinno być przekazane Marszałkowi Województwa Małopolskiego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zaskarżyła ww. zarządzenie pokontrolne w zakresie punktów 1 i 3, podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. w związku z zaniechaniem ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego w sposób przewidziany prawem i wydanie zarządzenia, które nie ma pokrycia w wynikach kontroli;

- naruszenia art. 11 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. przez wydanie zarządzenia w sytuacji braku prawidłowego protokołu kontroli – co oznacza wadliwość odwołania się do ustaleń kontroli, a w efekcie rażące naruszenie art. 24 ust. 4 i art. 66 ust. 1, art 67 ust. 1a i 3 pkt 11, art. 69 ust. 3 i art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach,

- poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym – co miało wpływ na treść zarządzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane wyłącznie na podstawie informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], której nie zweryfikowano, pomimo zarzutów Spółki co do tego, że prawdopodobnie doszło do pomyłki, polegającej na tym, iż nazwa firmy znalazła się na liście w [...] w 2022 r. – którą to pomyłkę udowodniono przedstawiając konkretne dowody dostarczenia i odbioru odpadów. Z jedynego pisma jakie zalega w aktach z [...] z 12 grudnia 2022 r. wynika, że kontrola dotyczyła 2022 roku, a nie 2021, w którym odpady zostały dostarczone. Pismo to nie zawiera żadnego uzasadnienia. Natomiast organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń w sprawie. Złożona skarga jest o tyle istotna, że w samym zarządzeniu nie nałożono kar, ale wywiera ono daleko idące skutki dla strony, gdyż w związku z takimi błędnymi ustaleniami zostały wszczęte wobec Spółki dwa postępowania dotyczące nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za rzekome czyny – błędnie wymienione w tym zarządzeniu. Skarżąca powołała się na art. 69 ust. 3 ustawy, wskazując że potwierdzenie przyjęcia odpadów w BDO z prawnego punktu widzenia stanowi "przekazanie odpadów", o jakim mowa w art. 27 ust. 3 ustawy. Czynności tej dokonuje podmiot przyjmujący odpady – czyli ich odbiorca, który potwierdza, że przyjął odpady na swój zakład. Firma przejmująca odpady poświadcza w systemie BDO i na KPO tę okoliczność. W sprawie nie tylko zostało potwierdzone w kartach, że odpady zostały przyjęte, ale zostały zweryfikowane uprawnienia posiadane przez odbiorcę odpadów (analiza posiadanej przezeń decyzji – zezwolenia na zbieranie odpadów), znaleziono również pośrednika. Ponadto Spółka zapłaciła za te odpady (faktura), dokonano załadunku transportów powrotnych, pośrednik wskazał miejsce dostarczania odpadów (wiadomość SMS, oświadczenie kierowcy o zrealizowaniu transportu). Powyższe świadczy o tym, że przedmiotowe dostawy zostały zrealizowane i jakiekolwiek przeciwne ustalenia są bezpodstawne i nieprawdziwe. Co więcej, prezes zarządu B potwierdził, że w 2021 r. przyjęto odpady od Spółki (pismo z 16 listopada 2023 r.). Spółka skontaktowała się również telefonicznie z Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska w [...], uzyskując informacje, że jedynym elementem podlegającym weryfikacji jest wspomniany wykaz B (zawierający 79 podmiotów) i nie ma żadnych innych materiałów wymagających weryfikacji. Z tych względów organ powinien zweryfikować otrzymane z [...] informacje – czego nie zrobił. Akta administracyjne nie zawierają nawet dokumentacji z kontroli z [...] a jedynie jedno pismo tamtejszego organu z 12 grudnia 2022 r. – mimo złożonego wniosku.

Reasumując, Spółka stwierdziła, że odbiór i transport odpadów został potwierdzony w systemie przez wszystkie podmioty, wystawiona została faktura za zagospodarowanie odpadów, którą terminowo opłacono, wskazana została osoba odpowiedzialna za transporty – która nie została nawet wysłuchana. Oprócz niewyjaśnionego wpisania nazwy Spółki do pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], dotyczącego kontroli w 2022 r., z żadnego dokumentu nie wynika by skarżąca nie dostarczyła odpadów, czy też by nie zostały one odebrane na miejscu w 2021 r. Skarżąca nie jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym obrót odpadami, będąc małą firmą specjalizującą się w budownictwie hydrotechnicznym. Elementem, który z reguły pozostaje po realizacji są nadmiary powstałe wskutek prowadzonych robót ziemnych. Co prawda Spółka zaniedbała złożenie sprawozdania, jednak nie może zgodzić się z niezrozumiałym przypisywaniem na tej podstawie innych zarzutów.

Ze względu na powyższe Spółka wniosła o uchylenie ww. zarządzenia w zaskarżonej części oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił dodatkowo, że kontrola przeprowadzona w Spółce została podjęta w związku z pismem Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z dnia 12 grudnia 2022r., wnoszącym o podjęcie działań w związku z fikcyjnym obrotem odpadami polegającym na nieprzejmowaniu odpadów przez "B" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (z dodatkowym miejscem prowadzenia działalności w [...]). Zgodnie z prowadzoną uproszczoną ewidencją B Sp. z o.o. przejmował odpady (m.in. z A), które jednak nie trafiały faktycznie do ww. zakładu zlokalizowanego w [...]. Tym samym z ustaleń WIOŚ w [...] jednoznacznie wynika, że kontrolowany podmiot nie był posiadaczem odpadów, którymi gospodarował w ramach prowadzonej działalności, nie przejmował ich w fizyczne władanie, natomiast występował w roli pośrednika w obrocie odpadami.

Skarżący swój zasadniczy zarzut oparł na twierdzeniu, że stan faktyczny jest inny niż ten, który został przedstawiony w protokole kontroli, z czym organ się nie zgodził. Korzystając ze swoich uprawnień ustawowych ma on bowiem możliwość ustalenia pewnych faktów w drodze dostępu do systemów informatycznych takich jak np. BDO czy ISK (Informatyczny System Kontroli). Organowi znany jest zatem z urzędu protokół kontroli WIOŚ w [...], w którym zawarto ustalenia dot. fikcyjnego obrotu odpadami, wskazujące na współpracę Skarżącego z B Sp. z o.o. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego o niedokonaniu przez WIOŚ w Kielcach własnych ustaleń w sprawie, przywołując w tym kontekście stosowną argumentację. Podniósł m.in., że kontrolowana Spółka wezwana do przedstawienia kompletu dokumentów oraz informacji dot. współpracy z B Sp. z o.o., okazała jedynie część wnioskowanej dokumentacji, która potwierdzała spełnienie formalnych wymogów transakcji przekazania przedmiotowych odpadów, bez podania szczegółowych informacji w przedmiocie ich rzeczywistego obrotu. Oświadczenie A. Ż. iż osobiście realizował i nadzorował transporty odpadów w dniach 18-20 października 2021 r. z miejscowości [...] do miejscowości [...], wpłynęło do organu dopiero po zakończeniu przez WIOŚ w Kielcach kontroli, tj. w dniu 22 listopada 2023 r. W odniesieniu do powyższego faktu wyjaśnienia Skarżącego są niewiarygodne, niemożliwym jest bowiem realizowanie 3 różnych transportów, różnymi środkami transportu, w tym samym czasie osobiście przez jedną osobę.

Organ podkreślił, że istotą zarządzenia pokontrolnego jest działanie prewencyjne służące zapobieganiu naruszeniom przepisów ochrony środowiska w oparciu o stan rzeczywisty i ustalenia kontroli, zanim zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z k.p.a., skarżący będzie mógł skorzystać na etapie postępowania administracyjnego. Odmienny kierunek interpretacji powodowałby, iż późniejsze postępowanie administracyjne okazałoby się zbędne i niecelowe, bowiem zarządzenie pokontrolne zastąpiłoby decyzję administracyjną.

Skarżący stoi na stanowisku, że skoro przekazał odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiadał decyzję określoną w art. 27 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o odpadach, tj. w tym przypadku B Sp. z o.o., to na mocy art. 27 ust. 3 ww. ustawy zwolnił się z tą chwilą z odpowiedzialności za gospodarowanie przekazanymi odpadami. Jednak zapomina, że zarzut niedostarczenia odpadów wynikający z art. 24 ust. 4 dotyczy Spółki występującej w roli transportującego, a nie przekazującego odpady, który to przepis nie zwalnia od odpowiedzialności nawet w przypadku zaistnienia nieumyślności po stronie transportującego.

Organ zauważył również, że Spółka bezpodstawnie zaskarża cały pkt 3 zarządzenia, nie rozgraniczając po raz kolejny swoich powinności w kontekście występowania w podwójnej roli w analizowanym obrocie odpadami, tym razem w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, tj. jako wytwórcy odpadów oraz transportującego odpady. Jako wytwórca skarżący jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do prowadzenia pełnej ewidencji obejmującej dwa dokumenty: kartę ewidencji odpadów i kartę przekazania odpadów. Wskazane powyżej dokumenty ewidencyjne mają obowiązek prowadzić wszyscy posiadacze odpadów, z wyjątkiem podmiotów wymienionych w art. 71 ustawy uprawnionych do prowadzenia ewidencji odpadów w zakresie ograniczonym tylko do karty przekazania odpadu (tzw. uproszczona ewidencja odpadów). Ilość wytworzonych przez Skarżącego w 2021 r. odpadów tj. 231 Mg, który to fakt został udokumentowany kartami przekazania odpadów, a ponadto niekwestionowany przez skarżącego, zobowiązywał Spółkę do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, obejmującej karty ewidencji odpadów, wobec czego kwestionowanie zasadności całego pkt 3 zarządzenia, którego podstawą jest art. 66 ust. 1 ustawy również należy uznać za chybione.

Na rozprawie sądowej 16 maja 2024 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i wyjaśnił, że A. Ż. nie realizował osobiście spornych transportów odpadów, tylko nadzorował transport realizowany przez kierowców z Ukrainy. Gdyby został przesłuchany to by ich ujawnił. Twierdzi, że wszystkie sporne transporty zostały zrealizowane.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wskazując że w zarządzeniu pokontrolnym jest oczywista omyłka, polegająca na wskazaniu terminu przesłania pisemnych informacji podjętych i zrealizowanych działaniach wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 stycznia 2023 r., podczas gdy powinna być to data 31 stycznia 2024 r. Ta omyłka nie była prostowana, ale nie wpłynęła na skuteczność zarządzenia pokontrolnego. Prokurator umorzył postępowanie karne w sprawie skarżącej Spółki nie z powodu niestwierdzenia naruszeń prawa, lecz z uwagi na niemożność stwierdzenia, kto odpowiadał w Spółce za poświadczenie nieprawdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zarzuty skargi koncentrowały się głównie wokół nieprawidłowych i niepełnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przed wydaniem zaskarżonego aktu – w szczególności wobec oparcia się zasadniczo na niezweryfikowanej treści pisma WIOŚ z dnia 12 grudnia 2022 r., którym poinformowano o fikcyjnym obrocie odpadami polegającym na nieprzejmowaniu ich przez "B" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako Spółka "B"). Zgodnie z prowadzoną uproszczoną ewidencją Spółka ta miała przejmować odpady, w tym m.in. z A Sp. z o.o., które jednak nie trafiały faktycznie do zakładu Spółki B zlokalizowanego w [...]. Tym samym z ustaleń WIOŚ w [...] wynikało, że kontrolowany podmiot nie był posiadaczem odpadów, którymi gospodarował w ramach prowadzonej działalności, nie przejmował ich w fizyczne władanie, natomiast występował w roli pośrednika w obrocie odpadami. Konsekwencją takich ustaleń były zalecenia zawarte w punktach 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego, które zostały zakwestionowane w skardze, a które dotyczyły obowiązku dostarczania odpadów do miejsca i posiadacza odpadów wskazanego przez zlecającego usługę tego transportu, zgodnie z informacjami zawartymi w kartach przekazania odpadów, a także bieżącego prowadzenia – w sposób rzetelny i zgodny ze stanem faktycznym – za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO, ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, obejmującej karty ewidencji odpadów i karty przekazania odpadów.

W związku z brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do Prezesa skarżącej Spółki – M. Ż. Skargę na zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła sama Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono legitymację kontrolowanej jednostki organizacyjnej do składania skarg na zarządzenia pokontrolne (por. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1226/23). Sąd podziela pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., mimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub z decyzji z zakresu ochrony środowiska, a tym samym jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Sam wymóg skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma zaś charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w [...] z 4 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Op 164/24).

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687) w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Zgodnie z art. 11 u.i.o.ś. z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Zgodnie z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (ust. 3). Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne winno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia.

Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale - w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej - odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką. Sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym. Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków - normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej – por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15). Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 705/19, wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 53/19).

Powyższe ma w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej (obowiązek ten ciąży zatem na podmiocie niezależnie od wydanego zarządzenia). Zarządzenie pokontrolne - także gdy idzie o jego element deklaratywny - nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście akcentuje się różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) - a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus (por. ww. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 705/19).

W orzecznictwie utrwalił się także pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12; z 28 maja 2013 r., II OSK 262/12). Takie zakreślenie zakresu kontroli sądu administracyjnego co do zarządzeń pokontrolnych nie narusza praw podmiotu kontrolowanego. Otóż zachowuje on prawo do pełnej kontroli legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli w związku z wydaniem w oparciu o ten protokół decyzji nakładających na kontrolowanego określone obowiązki lub pozbawiających go określonych uprawień (np. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II OSK 2893/12). Podobnie sąd powszechny rozpoznając wnioski o ukaranie oparte na ustaleniach poczynionych w protokole kontroli nie jest związany tymi ustaleniami, jak i tym bardziej zarządzeniem pokontrolnym (por. art. 8 k.p.k. w zw. z art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia – por. ww. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 53/19).

Specyfika zarządzenia pokontrolnego powoduje, że rozpoznając skargę na taki akt Sąd nie bada zatem legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21). Sąd nie bada przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21). Skutkiem tego, uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego (wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 896/18).

Sąd, rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., bada natomiast, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W niniejszym przypadku nie było sporu co do kompetencji organu do przeprowadzenia kontroli.

W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, że treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, a jednocześnie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 3 i 4 ustawy zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu odpadów miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć odpady (ust. 3). Transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4). Z ustaleń protokołu kontroli wynika, że kontrolowany podmiot 9-krotnie nie dostarczył odpadów do wskazanego w kartach przekazania odpadów (dokumentujących obrót odpadami) posiadacza i miejsca przeznaczenia, tj. "B" Sp. z o.o., a dokładnie do miejsca prowadzenia działalności w [...]. Ustalenie to koresponduje z treścią punktu 1. zarządzenia pokontrolnego, gdzie wskazano, że wykonując usługę transportu odpadów, należy dostarczać je do miejsca i posiadacza odpadów wskazanego przez zlecającego usługę tego transportu, zgodnie z informacjami zawartymi w kartach przekazania odpadów. Zalecenie to dotyczy Spółki występującej w roli transportującego, a nie przekazującego odpady. Stosownie do art. 66 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Ewidencję tę prowadzi się – w przypadku posiadaczy odpadów – z zastosowaniem karty przekazania odpadów i karty ewidencji odpadów (art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy). Jak ustalono, Spółka jako posiadacz odpadów, nie prowadziła ewidencji odpadów w 2021 r. Karty przekazania odpadów, mające dokumentować 9 transportów wykonanych w dniach 18-20 października 2021 r., zawierają nierzeczywiste dane dotyczące miejsca dostarczenia odpadów, których transport został potwierdzony jako zrealizowany do miejsca przeznaczenia wskazanego w tych dokumentach, tj. na ul. [...]. Bezpośrednią konsekwencją tego było zalecenie zawarte w punkcie 3. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Trzeba odnotować – co słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – że Spółka bezpodstawnie zaskarżyła cały pkt 3 zarządzenia, nie rozgraniczając swoich powinności w kontekście występowania w podwójnej roli w analizowanym obrocie odpadami, tj. jako wytwórcy odpadów oraz transportującego odpady. Jako wytwórca skarżący jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do prowadzenia pełnej ewidencji obejmującej dwa dokumenty: kartę ewidencji odpadów i kartę przekazania odpadów. Ilość wytworzonych przez Spółkę w 2021 r. odpadów, tj. 231 Mg, który to fakt został udokumentowany kartami przekazania odpadów, a ponadto był niekwestionowany przez skarżącego, zobowiązywał Spółkę do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, obejmującej karty ewidencji odpadów, wobec czego kwestionowanie zasadności całego pkt 3 zarządzenia już z tego powodu jest niezasadne.

Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania dotyczące specyfiki zarządzenia pokontrolnego trzeba podnieść, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi związane z niepełnym bądź nieprawodłowym dokonaniem ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza co do tego, czy obrót odpadami w dniach 18-20 października 2021 r. pomiędzy spółką A a B Sp. z o.o. rzeczywiście miał miejsce. Ustalenia w tym zakresie wynikają wprost z protokołu kontroli z dnia 13 listopada 2023 r. W protokole tym w sposób szczegółowy opisano sposób poczynienia ustaleń i podstawy ich dokonania. Punktem wyjścia była rzeczywiście informacja wynikająca z pisma WIOŚ w [...] z dnia 12 grudnia 2022 r., zgodnie z którą Spółka "A" była jednym z podmiotów, od którego odpady – wbrew prowadzonej uproszczonej ewidencji – fizycznie nie trafiały do zakładu zlokalizowanego w [...]. W protokole kontroli powołano się jednak także na inne okoliczności, w tym przesłuchanie M. Ż. i brak dostarczenia informacji w przedmiocie szczegółów realizacji przedmiotowych transportów odpadów i czynności potwierdzenia ich w systemie BDO, czy oświadczenie Prezesa Zarządu Spółki "B" R. T., który w sporządzonym wykazie nie wskazał kontrolowanej Spółki jako tej, od której jego firma fizycznie przejmowała odpady do miejsca prowadzenia działalności przy ul. [...]. Protokół kontroli WIOŚ w [...] z 29 kwietnia 2022 r. został dołączony do akt postępowania i wynika z niego – wbrew twierdzeniu skargi – że kontrola dotyczyła roku 2021. Jak zauważono w odpowiedzi na skargę, już po zakończeniu kontroli, w dniu 22 listopada 2023 r., wpłynęło do organu oświadczenie A. Ż., z którego wynika, że osobiście realizował i nadzorował transporty odpadów w dniach 18-20 października 2021 r. z [...] do [...]. Słusznie organ zauważył, że w każdym z ww. dni realizowano 3 transporty odpadów, co pozwala wątpić w wiarygodność oświadczenia, tj. aby transporty te zostały zrealizowane przez jedną osobę, w tym samym czasie, różnymi środkami transportu. Skoro zaś ww. oświadczenie zostało złożone już po zakończeniu kontroli, a podstawą zarządzenia pokontrolnego są ustalenia protokołu kontroli, nie można podzielić poglądu pełnomocnika Spółki o konieczności przesłuchania autora oświadczenia w celu zweryfikowania tej okoliczności i tym samym nie sposób przyjąć aby brak tego przesłuchania wpływał na prawidłowość zarządzenia pokontrolnego.

Reasumując, w ocenie Sądu dokonanie badania zaskarżonego aktu pod względem wskazanych wyżej kryteriów, które podlegają analizie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie dostarczyło podstaw do uchylenia kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego.

Należy jeszcze zauważyć, że w zaskarżonym zarządzeniu wskazano termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń jako dzień 31 stycznia 2023 r., podczas gdy samo zarządzenie zostało wydane w dniu 29 grudnia 2023 r. Oznaczenie roku należy jednak traktować jako oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na prawidłowość całości aktu. Taki charakter tego błędu potwierdziła pełnomocnik organu na rozprawie sądowej wskazując, że chodziło tu o datę 31 stycznia 2024 r.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.