II SA/Ke 185/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 23 stycznia 2023 r. znak: IR.I.7840.2.14.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz D. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 23.01.20223 r. znak: IR.I.7840.2.14.2022 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołań J. i D. U. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 12.10.2022 r. znak: BA.6740.4.144.2022:

- odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Wodzisław nr 62/99 z 20.12.1999 r. znak: B.7351/62/99, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączami: kanalizacyjnym, wodociągowym i energetycznym, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina Wodzisław (zwanej dalej "decyzją ostateczną")

oraz

- odmawiającej stwierdzenia wydania ww. decyzji ostatecznej za wydaną na podstawie sfałszowanych dowodów,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 12.07.2022 r. J. U. (zwana też dalej stroną) skierowała do Starosty Jędrzejowskiego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną oraz stwierdzenie wydania tego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z 28.07.2022 r. Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w części dotyczącej decyzji ostatecznej z dnia 20.12.1999 r., a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z 12.10.2022 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej na podstawie sfałszowanych dowodów.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję, odniósł się do wniosku strony, stwierdzając że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a decyzja, której dotyczyło, jest ostateczna. Strona wskazała, że dniem stanowiącym podstawę wznowienia postępowania jest 4.07.2022 r., to jest dzień otrzymania od D. U. wiadomości mailowej zawierającej treść jej zawiadomienia, skierowanego do Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie z 3.06.2022 r. o możliwości popełnieniu przestępstwa z art. 231, 270 oraz 271 K.k. w związku z wydaniem decyzji ostatecznej oraz treść prokuratorskiego postanowienia z 30.06.2022 r. o zatwierdzeniu postanowienia Komisariatu Policji w Sędziszowie z 29.06.2022 r. o odmowie wszczęcia śledztwa z powodu przedawnienia karalności. Z tych względów, jako że żądanie wznowienia opierało się na przesłankach wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., zasadnie wznowiono postępowanie. Organ I instancji dokonał ponownej analizy sprawy pod kątem ustalenia prawidłowości wykonanej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jak również weryfikacji obowiązującego podziału działek numer [...] oraz ich właścicieli w okresie zatwierdzenia decyzji ostatecznej. Starosta Jędrzejowski, po zweryfikowaniu informacji otrzymanych z Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami oraz Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie, nie dopatrzył się nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego zakwestionowana decyzja z 12.10.2022 r. została wydana prawidłowo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. – w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. decyzji ostatecznej, która nie została wydana na podstawie fałszywych dowodów oraz w wyniku przestępstwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy powołał się na treść art. 305 § 1 K.p.k., podkreślając że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania karnego rozstrzyga w przedmiocie materialnej przesłanki określonej w art. 303 K.p.k. oraz wartości znaczenia przesłanek stanowiących zespół elementów ograniczających dopuszczalność wszczęcia postępowania, nawet wówczas gdy istnieje przesłanka materialna. Decyzja ta rozstrzyga w istocie o niemożności (brak przesłanki o charakterze materialnym) lub niedopuszczalności (istnienie ujemnej przesłanki procesowej) powstania zasadniczego przedmiotu postępowania karnego. Powołany przepis art. 305 § 1 K.p.k. wprowadza jednocześnie wymóg "niezwłocznego" podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdy w chwili aktu oceny danych zawartych w zawiadomieniu o przestępstwie zachodzi oczywisty i nieusuwalny brak warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania. W tym zakresie Wojewoda Świętokrzyski podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że żadne organy władne do stwierdzenia przestępstwa nie wydały w tej sprawie takiej decyzji. Postanowieniem z 30.06.2022 r. odmówiono bowiem wszczęcia śledztwa z powodu przedawnienia karalności – wobec czego nie było prowadzone postępowanie w sprawie ze złożonego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 231, 270 oraz 271 K.k. w związku z wydaniem decyzji ostatecznej. Organ II instancji, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z treści pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z 15.02.2017 r., 15.07.2022 r. oraz 12.08.2022 r. na okoliczności w nich podniesione co do faktu wykonania mapy sytuacyjno-wysokościowej na zlecenie J. H., właściciela wg. właściwego numeru i wskazanego na opracowaniu działki jako 324 (w miejscu przerobienia na mapie na 335) oraz nieuprawnionej ingerencji J. K. w treść mapy wniesionej do zasobu i tym samym podstawy do stwierdzenia wydania decyzji na podstawie fałszywych dowodów, stwierdził że wniosek nie mieści się w zakresie rozpatrywania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej.

Pismem z 29.12.2022 r. Wojewoda Świętokrzyski w tożsamej sprawie znak: IR.I.7840.2.13.2022 wystąpił z prośbą do Burmistrza Miasta i Gminy Wodzisław o przesłanie kopii decyzji ostatecznej wraz z potwierdzeniami odbioru korespondencji przez strony postępowania. Z otrzymanych dokumentów wynika, że stronami postępowania byli J. U., A. Z. i J. O. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym stanowiskiem, przez doręczenie decyzji w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 K.p.a., należy rozumieć doręczenie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a termin, od którego liczy się upływ dziesięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Brak uwzględnienia w wykazie J. U. jako strony postępowania stanowi naruszenie zgodnie z obowiązującym prawem, ale ze względu na upływ czasu decyzji nie można wzruszyć.

Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie oznacza sanacji takich decyzji. Pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Na gruncie K.p.a. prawne konsekwencje takiego stanu rzeczy uregulowane są w art. 151 § 2, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Dodatkowo, po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie zaszła żadna z wymienionych w art. 24 § 1 i art. 25 § 1 K.p.a. przesłanek wyłączenia pracowników lub organu. Przywołując orzecznictwo wskazano, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości rozpoznania przez organy wniosków o wyłączenie czy to pracownika organu, czy to samego organu. O ile inne procedury (K.p.c., Prawo o ustroju sądów administracyjnych) przewidują tryb rozpoznawania w konkretnych okolicznościach wniosków o wyłączenie sędziego i odpowiednio innych osób, o tyle procedura administracyjna przewiduje sytuacje, gdy wyłączenie następuje z mocy prawa, brak natomiast podstaw do żądania rozpoznania przez organ wniosku o wyłączenie. Wniosek taki organ może potraktować jedynie jako informację co do okoliczności stanowiących podstawę do wyłączenia. Wojewoda, odnosząc się do wniosku o wyłączenie wszystkich pracowników i organu, stwierdził że składając wniosek o wyłączenie pracowników i organu odwołujące się nie wskazały przesłanki powodującej wyłączenie, a organ takowych się nie dopatrzył.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. U. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które powinny stanowić postawę rozstrzygnięcia – co mogło mieć wpływ na jej wynik;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia art. 145 § 3 K.p.a. przy badaniu podstaw z art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazywanych przez skarżącą jako podstawa wznowienia i tym samym podstawa do oceny merytorycznej przez organ administracji publicznej w okolicznościach braku orzeczenia skazującego za czyn z art. 272 K.k. i układzie procesowym przedawnienia karalności z brakiem oceny merytorycznej co do znamion czynu i tym samym uchybienie obowiązkowi przedstawiania w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, którym organ nie dał wiary i prawnych, które skarżąca przytoczyła, a nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie – co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik;

3. art. 8 i 9 K.p.a. poprzez całkowite uchylenie się od wyjaśnienia przyczyn faktycznych i prawnych uznania, że brak wszczęcia postępowania o czyn zabroniony prowadzi do wniosku o zasadności stanowiska Starosty co do istoty sprawy o konieczności odmowy stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, a przez to podważenie zaufania do organów władzy publicznej – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

4. brak wyjaśnienia wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów postawionych w odwołaniu, w tym w zakresie, w jakim organ się z nimi zgadza lub nie zgadza i z jakich przyczyn faktycznych i prawnych oraz czy miały one znaczenie w sprawie czy też nie, czym organ podważa zasadność funkcjonowania postępowania odwoławczego jako dwuinstancyjności postępowania i doprowadza do sytuacji marginalizowania tejże instytucji;

5. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie zaistnienia podstaw do utrzymania w mocy decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 12.10.2022 r., w sytuacji gdy organ ten popełnił błędy procesowe i tym samym utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu II instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. uchylenie orzeczeń organów I i II instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji ponownego rozpoznania – w przypadku uznania rażącego naruszenia prawa w obu instancjach;

3. zasądzenie od organów obu instancji na jej rzecz zwrotu koszów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, kwestionując ponadto – odnośnie wyłączenia pracownika lub organu od rozpoznania sprawy – stanowisko Wojewody co do tego, że organ nie jest związany koniecznością wydania na tę okoliczność aktu. Skoro strona ma prawo do poddania przed organem wyższego stopnia oraz w przypadku oceny dokonanej przed organem II instancji – przed sądem administracyjnym – kontroli prawidłowości przedmiotowej kwestii, to nie sposób uznać, by ta kwestia wpadkowa w postępowaniu nie była przedmiotem aktu władczego organu w postaci postanowienia. Skarżąca, mając na uwadze że organ końcowo wypowiedział się co do tej kwestii w decyzji, nie zgodziła się z możliwie sugerowanym rozwiązaniem o braku podstaw do wyłączenia pracownika od rozpoznania z powodu niewskazania przez wnioskodawcę okoliczności jego wyłączenia. Jeżeli bowiem z urzędu organ dokonuje sprawdzenia (nawet jeśli to strona zażąda sprawdzenia), to nie pociąga to za sobą wniosku o nieuwzględnieniu wyłączenia pracownika lub organu od rygorystycznego związania w tej mierze treścią tego wniosku i pod rygorem jego nieuwzględnienia. Skarżąca zakwestionowała ponadto brak odniesienia się do pism załączonych do odwołania, jak również zwróciła uwagę, że w sprawie wydano dwa orzeczenia co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej i odmawiającą stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej za wydaną na podstawie sfałszowanych dowodów. Decyzja organu I instancji zapadła zatem po wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazała na dwie kwestie sporne między stronami, od rozstrzygnięcia których zależy wynik sprawy.

I. Pierwszą z nich jest odpowiedź na pytanie, czy złożenie przez stronę wniosku o wyłączenie pracowników organu lub samego organu z przyczyn wymienionych odpowiednio w art. 24 § 1 i 3 oraz w art. 25 § 1 K.p.a. rodzi obowiązek rozpoznania takiego wniosku przez organ, a jeżeli tak, w jakiej formie procesowej powinien on zostać rozpoznany i jaki wpływ na wynik sprawy ma nierozpoznanie wniosku strony.

II. Druga kwestia sporna dotyczy rozstrzygnięcia tego, czy organ administracji po wznowieniu postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., może przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., jeżeli postępowanie karne przed sądem lub innym organem - co do czynu (czynów), będącego źródłem ww. podstaw wznowieniowych - nie może być wszczęte na skutek upływu czasu, w szczególności wobec przedawnienia karalności.

Ad. I.

Jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane w art. 7 i 8 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, których obowiązywanie ogranicza zakres swobody działania organu administracji publicznej. Jednym ze środków służących realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia (art. 24 i 25 K.p.a.), która ma na celu eliminowanie wszelkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy.

W art. 24 § 1 w pkt 1-7 K.p.a. wymienione zostały enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie z urzędu wyłącza pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu.

Zgodnie natomiast z art. 24 § 3 K.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Z kolei art. 25 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Z akt sprawy wynika, że we wniosku o wznowienie postępowania z 12 lipca 2022 r., skierowanego do "Starosty Jędrzejowskiego", J. U. wniosła "o zbadanie podstaw do wyłączenia tut. organu od rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi", "w związku z tym, że w tut. organie miało dojść do czynów opisanych w zawiadomieniu (...)". Treść postanowienia z 29.06.2022 r., RPS-111/22, o odmowie wszczęcia śledztwa wskazuje na to, że chodzi o zawiadomienie D. U. z 3.06.2022 r., dotyczące m.in. niedopełnienia obowiązków w listopadzie 1999 r. przez nieokreślonych funkcjonariuszy publicznych Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie w ten sposób, że nie dokonali należytego sprawdzenia dokumentu użytego przez E. N. przerobionego przez J. K. tj. mapy do celów projektowych, na której zmienione zostały dane w zakresie numerów jednostek ewidencyjnych, i przedłożenia tej mapy jako autentycznej w postępowaniu administracyjnym przed Wójtem Gminy Wodzisław, toczącym się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na działce [...] w [...](pkt 7).

Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do tego wniosku strony. W aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk z poczty elektronicznej Wydziału Budownictwa i Architektury, zawierający mail, podpisany przez "R.B. (r.pr.)", będący odpowiedzią na prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie wyłączenia organu I instancji w sprawie z wniosków D. U. i J. U. o wznowienie postępowania. Autor maila wskazał, że "wnioskodawczynie nie uprawdopodobniły, ze postępowanie dotyczyło sprawy interesów majątkowych osób wymienionych w art. 25 § 1 K.p.a., nie ma zatem podstawy do wyłączenia organu w niniejszej sprawie."

Z kolei w odwołaniach od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 12.10.2022 r. zarówno J. U. jak i D. U. wniosły o "uchylenie skarżonej decyzji i (...) przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania, wyłączenia wszystkich pracowników oraz organu od rozpoznania sprawy i przekazania innemu organowi celem rozpoznania". Taka treść wniosku mogła nasuwać wątpliwości co do tego, czy odwołujące się wnoszą o wyłączenie pracowników organu II instancji oraz samego organu – Wojewody Świętokrzyskiego, czy też wniosek ten dotyczy wyłączenia pracowników Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie oraz Starosty Jędrzejowskiego jako organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W końcowym fragmencie uzasadnienia odwołań, motywując wniosek o wyłączenie, strony wskazały jednak na "gołosłowne twierdzenia organu, jako że jest ono lakoniczne i niewyczerpujące badanej materii, a przy tym nie znajdujące odzwierciedlenia w przepisach prawa", co wskazuje na to, że odwołującym chodziło najprawdopodobniej o wyłączenie pracowników oraz organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Świętokrzyski uznał wniosek za niezasadny przyjmując, że nie stwierdził, aby zaszły przesłanki wyłączenia pracowników i organu, wymienione w art. 24 § 1 oraz art. 25 § 1 K.p.a. Przywołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 306/05, na poparcie stanowiska, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości rozpoznania przez organy wniosku o wyłączenie pracownika czy też organu, gdyż wyłączenie następuje z mocy prawa.

Przedstawiona w decyzji ocena przesłanek wyłączenia dotyczy tylko organu II instancji oraz pracowników tego organu. Trudno zresztą z tą oceną się nie zgodzić, skoro skarżąca, jak i J. U., nie powoływały okoliczności mogących być powodem wyłączenia pracowników organu II instancji oraz Wojewody Świętokrzyskiego. Te, które wskazywały odnosiły się natomiast do pracowników oraz organu I instancji, gdyż powodem wniosku o wyłączenie, zawartym w odwołaniach, było nierzetelne – w ocenie skarżącej i J. U. – rozpatrzenie sprawy przez Starostę Jędrzejowskiego. Zarówno okoliczności sprawy, jak i motywy złożenia omawianego wniosku, nie dawały - w ocenie Sądu – podstaw do przyjęcia, że dotyczył on organu II instancji i jego pracowników. Stanowił on ponowienie wniosku złożonego wcześniej w podaniu o wznowienie, którego organ I instancji nie rozpoznał.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda Świętokrzyski nie odniósł się do wniosku o wyłączenie organu I instancji, złożonego w podaniu o wznowienie postępowania, ani też do tego, że wniosek ten nie został rozpoznany oraz, że J. U. od początku wskazywała na powody wyłączenia związane z zarzucanym pracownikom Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie niedopełnieniem obowiązków, opisanym już wyżej. Poza art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., taka sytuacja może także odpowiadać przesłance wyłączenia, o jakiej mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Wprawdzie J. U. wnioskowała "o zbadanie podstaw do wyłączenia tut. organu", jednak powody, dla których taki wniosek został złożony, powinny skłaniać co najmniej do zbadania intencji strony i wyjaśnienia, czy przedmiotem wniosku było wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie, a jeśli tak, których pracowników. Przy ustalaniu treści wniosku organ nie może kierować się wyłącznie jego dosłownym brzmieniem. Należy wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez stronę i motywy, dla których wniosek jest składany, wynikające z uzasadnienia żądania. W razie wątpliwości organ powinien zobowiązać stronę do skonkretyzowania żądania oraz pouczyć o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organy administracji mają obowiązek dopilnować, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Takie powinności wynikają z zasady informowania zawartej w art. 9 K.p.a.

Obowiązkom tym nie sprostał organ I instancji, który nie tylko nie zbadał rzeczywistej treści wniosku o wyłączenie, zawartej w podaniu o wznowienie postępowania, ale także nie zawiadomił strony o tym, jak wniosek ten został rozstrzygnięty. Z kolei organ II instancji nie dostrzegł tych uchybień i nie odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.2007 r., I OSK 281/07, LEX nr 500666, zgodnie z którym zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. W uzasadnieniu tego wyroku NSA słusznie wskazał, że instytucja wyłączenia, obowiązująca zarówno w procedurze administracyjnej jak i sądowej, ma zagwarantować pełne bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów przepisy prawa przyznają stronie prawo procesowe: prawo zgłoszenia wniosku o wyłączenie, a temu prawu strony odpowiada obowiązek rozpoznania takiego wniosku.

Zasadności powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że zarówno wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 K.p.a., jak i samego organu (art. 25 § 1 K.p.a.), następuje z mocy prawa, a wyłączenie nie podlega rozstrzygnięciu procesowemu w formie postanowienia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 24). W niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia pracownika organu ani samego organu. Naruszenie prawa przez oba orzekające w sprawie organy polegało natomiast na tym, że nie odniosły się w żaden sposób do wniosku o wyłączenie, zawartym w podaniu o wznowienie postępowania, ani do tego, że wskazywane przez stronę powody wyłączenia mogą odpowiadać przesłance z art. 24 § 3 K.p.a.

Sąd podziela także wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w razie złożenia wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku (por. przywołany wyżej wyrok NSA z 20.12.2007 r., I OSK 281/07, wyroki WSA: w Krakowie z 19.10.2009 r., II SA/Kr 591/09, w Kielcach z 31.01.2023 r., II SA/Ke 540/22; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty wydana bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, jest dotknięta wadą procesową, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu czy też samego organu na danym etapie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 6 i 7 K.p.a.). Wspomnianej oceny nie zmienia okoliczność, że postanowienie w przedmiocie wyłączenia nie podlega osobnemu zaskarżeniu. Można je bowiem kwestionować w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.) lub w skardze do sądu administracyjnego.

Organy naruszyły tym samym art. 7, 8 § 1 i art. 9 K.p.a. w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ad. II.

Wojewoda Świętokrzyski, analizując kwestię możliwości zaistnienia przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., polegających na tym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2), podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy Wodzisław Nr 62/99 z dnia 20.12.1999 r. znak: B.7351/62/99 oraz do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana na podstawie fałszywych dowodów lub w wyniku przestępstwa. Wojewoda, podobnie jak organ I instancji, stwierdził w tym zakresie, że ponieważ Prokuratura Rejonowa w Jędrzejowie postanowieniem z dnia 30.06.2022 r., sygn. akt 4120-0-Ds.784.2022 odmówiła wszczęcia śledztwa z powodu przedawnienia karalności, to oznacza to, iż nie było prowadzone postępowanie w sprawie z zawiadomienia D. U. i żaden organ właściwy w tym przedmiocie nie wydał decyzji o stwierdzeniu popełnienia przestępstwa. Jednocześnie organ II instancji uznał, że odnoszenie się do treści pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, załączonych do odwołania, nie mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko zostało wyrażone przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności z pominięciem dyspozycji art. 145 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 (art. 145 K.p.a.) można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Jak zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 31.01.2023 r., sygn. II SA/Ke 540/22, wydanego także w sprawie ze skargi D. U., "wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. jest warunkowane przez stwierdzenie popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Niemniej jednak regulacja zawarta w art. 145 § 3 K.p.a. umożliwia uprawnionym podmiotom złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. także po ustaniu karalności przestępstwa. Upływ czasu, który stanowi przeszkodę do przedstawienia orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 2 K.p.a., nie może bowiem zamykać stronie możliwości wykazania, że kwestionowana decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W przeciwnym razie wynikające z art. 145 § 3 K.p.a. uprawnienie byłoby iluzoryczne. Na trafność takiej wykładni wskazuje też treść art. 145 § 2 K.p.a. Zgodnie z nim bowiem, z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Skoro więc ustawodawca dopuszcza możliwość wznowienia postępowania z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa przed stwierdzeniem jego popełnienia, przy spełnieniu pozostałych warunków wskazanych w art. 145 § 2 K.p.a., to również umorzenie postępowania karnego, czy też odmowa jego wszczęcia na skutek upływu czasu nie mogą wykluczać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.".

Przepisy art. 145 § 2 i § 3 K.p.a. przewidują zatem wyjątki od konieczności stwierdzenia – dla zaistnienia możliwości wznowienia postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 – popełnienia przestępstwa orzeczeniem Sądu. Wyjątek z § 3 dotyczy sytuacji gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte m.in. na skutek upływu czasu. Z całą pewnością w ocenie Sądu nie można przy tym twierdzić, że przepis ten odnosi się wyłącznie do etapu wznowienia postępowania (na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.), a nie fazy badania zaistnienia przyczyn wznowienia, wówczas bowiem prowadzenie postępowania po wznowieniu w tej właśnie fazie – przy założeniu że wobec braku orzeczenia stwierdzającego popełnienie przestępstwa na skutek upływu czasu nie można uchylić decyzji ostatecznej – byłoby z góry bezprzedmiotowe.

Postanowieniem, na które powołują się organy obu instancji, z dnia 30.06.2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie zatwierdził postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie dotyczącej kilkunastu przestępstw kwalifikowanych głównie z art. 231 § 1 K.k. i art. 270 § 1 K.k., a powiązanych przede wszystkim z przerobieniem w czasie od 25.08.1999 r. do 15.09.1999 r. przez pracownika Urzędu Gminy w Wodzisławiu J. K. danych na mapie do celów projektowych w postaci zmiany numerów jednostek ewidencyjnych i paraf skróconego podpisu przerabiającego dane oraz posłużeniem się tą mapą jako autentyczną w postępowaniu administracyjnym przed ówczesnym Wójtem Gminy w Wodzisławiu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 K.p.k. – z uwagi na przedawnienie karalności czynów. Określona w art. 17 § 1 pkt 6 K.p.k. podstawa umorzenia postępowania karnego jest związana z upływem czasu jako elementem mającym wpływ na niedopuszczalność prowadzenia postępowania karnego (D. Świecki [red.], "Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2023, t. 25 do art. 17). W przypadku, gdy organy ścigania umarzają postępowanie karne z powodu przedawnienia ścigania, przedmiotem oceny są przy tym tylko okoliczności związane z upływem ustawowych terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania karnego. W żadnym jednak razie nie oznacza to, że fakt popełnienia przestępstwa jest przesądzony, czy nawet prawdopodobny. I odwrotnie – umorzenie postępowania oznacza tylko tyle, że osoby, wobec której orzeczenie to wydano, nie można z uwagi na upływ czasu pociągnąć do odpowiedzialności za zarzucany jej czyn, nie zaś, że czyn nie został popełniony. Jednoznaczna treść art. 145 § 3 K.p.a. przesądza zaś, że gdy upłynął termin przedawnienia karalności, dla ustalenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie znamion ustawowych przestępstwa (por. też wyrok NSA z 12.05.2011 r., sygn. I FSK 759/10).

W rozpatrywanym przypadku takich ustaleń zabrakło, organy zupełnie pominęły bowiem treść art. 145 § 3 K.p.a. Wojewoda Świętokrzyski, jak wspomniano, wprost podniósł, że ponieważ żaden uprawniony organ nie stwierdził popełnienia przestępstwa, prawidłową była odmowa uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Tymczasem, jak wykazano, przepis art. 145 § 3 K.p.a. nie pozwala na takie ograniczenie ustaleń w zaistniałej sytuacji. Organy winny bowiem przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy mogło dojść (doszło) do popełnienia przestępstwa, a jeśli tak to czy i jaki wpływ miałaby ta okoliczność na wydanie ostatecznej decyzji z dnia 20.12.1999 r. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w dołączonym do odwołania piśmie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 12.08.2022 r. stwierdzono, że "geodeta J. K. jako pracownik Urzędu Gminy w Wodzisławiu dokonał nieuprawnionej ingerencji w treść dokumentu sporządzonego przez geodetę J.P., włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Stwierdzenie to nawiązuje do działania, które legło u podstaw zawiadomienia D. U. o popełnieniu przestępstwa. Prowadząc postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy mogło dojść do popełnienia przestępstwa, organy winny przeanalizować tę kwestię i odnieść się także do tej treści pisma.

Tym samym, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego (200 zł).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni stanowisko prawne przedstawione wyżej, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, wyjaśni treść wniosku skarżącej o wyłączenie organu, zawartego w podaniu o wznowienie, pod kątem tego, czy dotyczy on pracowników Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie (art. 24 § 3 K.p.a.), a następnie wniosek ten rozpozna. W dalszej kolejności, stosując się do stanowiska wyrażonego przez Sąd w pkt II uzasadnienia wyroku, przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto, mając na uwadze, że D. U. i J. U. złożyły wnioski o wznowienie tego samego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Wodzisław Nr 62/99 z 20 grudnia 1999 r., rozważy organ możliwość zastosowania art. 62 K.p.a. i prowadzenie jednego postępowania w stosunku do obu podań o wznowienie.