II SA/Ke 84/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: SKO.OŚ-60/6654/307/2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. znak: SKO.OŚ-60/6654/307/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Starosty Ostrowieckiego z 10 października 2022 r. znak: RŚG.III.6233.10.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 30 września 2022 r. Z. S., działając "na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, jak też prawdopodobnie pkt 5, 7 i in. Kodeksu postępowania administracyjnego", złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Ostrowieckiego z dnia 2 marca 2018 r. znak: RS.II.6233.5.2018 (zwanej dalej "decyzją ostateczną") o zmianie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Starosta Ostrowiecki, odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wskazał że rozstrzygnięcie to zostało wygaszone decyzją Starosty Ostrowieckiego z 10 sierpnia 2020 r. znak: RŚG.III.6233.5.2019. W rezultacie, skoro decyzja ostateczna nie obowiązuje – co ma miejsce w niniejszej sprawie – nie można wznowić postępowania w trybie art. 145 K.p.a. W podstawie prawnej przytoczono art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 1 , art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 K.p.a.

W zażaleniu na ww. postanowienie Z. S. podniósł, że nie został poinformowany o wygaszeniu decyzji ostatecznej. Ponadto organ nie wziął pod uwagę jego zastrzeżeń zawartych w piśmie z 10 października 2022 r.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, przytoczyło art. 145 § 1 i art. 148 § 1 K.p.a., podkreślając że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. W realiach niniejszej sprawy w chwili rozpoznawania złożonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną rozstrzygnięcie to nie pozostawało w obrocie prawnym – z uwagi na jego wygaszenie decyzją Starosty Ostrowieckiego z 10 sierpnia 2020 r. Okoliczność ta (niesporna), jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, uniemożliwiła wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji pozwalała na zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 149 § 3 K.p.a. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że zakwestionowane postanowienie z formalnego punku widzenia stwierdza niemożność wznowienia postępowania – a więc w postępowaniu tym nie dochodzi do badania merytorycznej poprawności decyzji, co do której wznowienia postępowania żądała strona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. S. wniósł o uchylenie postanowienia SKO w całości, ewentualnie jego zmianę w celu wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że byt prawny decyzji ostatecznej został wygaszony decyzją Starosty Ostrowieckiego z 10 sierpnia 2020 r. Wynika to z faktu, że obecnie decyzja z 10 sierpnia 2020 r. została (prawdopodobnie) uchylona załączonym postanowieniem z 25 października 2022 r. w sprawie RŚG.III.6233.13.2022, gdyż w treści tego postanowienia zawarte jest stwierdzenie "Decyzja (...) obowiązuje do dnia dzisiejszego" to jest do 25 października 2022 r. Ponadto zarówno ww. decyzja, jak i postanowienie Starosty Ostrowieckiego zagrożone są unicestwieniem, ponieważ stroną tych aktów prawnych, wydanych przez Starostę Ostrowieckiego, jest Starosta Ostrowiecki jako reprezentujący Skarb Państwa, a więc podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i dodając, że postanowieniem z 25 października 2022r. znak: RŚG.III.6233.13.2022 Starosta Ostrowiecki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z 10 sierpnia 2020 r. znak: RS.II.6233.5.2019. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 150 K.p.a. jest właściwym do wznowienia postępowania w tej sprawie, a także zobowiązany jest do sprawdzenia, czy wnoszącemu wniosek o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony. W ocenie organu skarżącemu taki przymiot nie przysługiwał w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną z 10 sierpnia 2020 r.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie SKO, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Ostrowieckiego z 2 marca 2018 r. znak: RS.III.6233.5.2018.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne). Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami. Inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2023 r., sygn. IV SA/Po 768/22).

Przyczyny (podstawy) wznowienia postępowania określają przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego jest uzależnione od wystąpienia dwóch zasadniczych przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. przyczyn. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma jednakże ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku za przyczynę przedmiotową uniemożliwiającą wznowienie postępowania organy prawidłowo uznały fakt, że decyzja ostateczna, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego, a to poprzez jej wygaszenie w trybie art. 48 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. – na datę wygaszenia – z 2020 r. poz. 797 ze zm.) na mocy ostatecznej decyzji Starosty Ostrowieckiego z dnia 10 sierpnia 2020 r. – jako jednej z decyzji zmieniających decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 10 kwietnia 2015 r. znak: OWŚ-VII.7244.6.2015. W dacie orzekania przez organy co do wniosku o wznowienie postępowania brak było zatem w obrocie prawnym decyzji Starosty Ostrowieckiego z dnia 2 marca 2018 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zaś art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. (postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Ten rodzaj orzeczeń, jakie kończą wznowione postępowanie, świadczy o tym, iż mogą one dotyczyć wyłącznie decyzji obowiązujących. Jak podniósł WSA w Warszawie w wyroku z 21 lutego 2014 r., sygn. VI SA/Wa 2899/13, z treści przepisów K.p.a. odnoszących się do wznowienia postępowania wynika, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, a ponadto aktów prawnych znajdujących się w obrocie prawnym. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1731/2011, z którego wynika, że "skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akty nadal obowiązujące, o czym świadczy art. 151 K.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił". Brak w obrocie prawnym decyzji ostatecznej powoduje zatem, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją jest niedopuszczalne i uzasadniona jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługują także argumenty podniesione w skardze. Załączonym postanowieniem Starosty Ostrowieckiego z dnia 25 października 2022 r. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją tego organu z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wznowienie postępowania nie oznacza jeszcze, że dojdzie do uchylenia decyzji z dnia 10 sierpnia 2018 r. W każdym razie zaś decyzja ta była ostateczna i pozostawała w obrocie na dzień orzekania przez organ odwoławczy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem. Skarżący ze stwierdzenia zawartego w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2022 r. o tym, że "Decyzja ostateczna znak: RS.II.6233.5.2019 z dnia 10.08.2020 r. obowiązuje do dnia dzisiejszego", błędnie wywodzi, że decyzja ta traci moc z dniem wydania postanowienia. Sens tego stwierdzenia jest taki, że na dzień jego wydania decyzja nadal pozostaje w obrocie. Poza tym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem tym może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji - jeżeli nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało ono - albo organ, który rozpatrywał odwołanie.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.