II SA/Kr 1364/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Zarząd Powiatu w Oświęcimiu podjął w dniu 26 marca 2019 r. uchwałę Nr 40/68/2019 w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu. W § 1 uchwały Zarząd Powiatu w Oświęcimiu powołał Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w składzie imiennie wskazanym w treści tego przepisu w liczbie 15 osób, natomiast w § 2 uchwały Zarząd Powiatu Oświęcimiu zawarł postanowienie o uchyleniu uchwały Nr 215/909/2018 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 listopada 2018 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji).

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę Małopolskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 917 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o muzeach) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także przepisów Statutu Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), tj. § 9 ust. 3 Statutu Muzeum.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że treść uchwały została przekazana organowi nadzoru – Wojewodzie Małopolskiemu przez Starostę Oświęcimskiego w dniu 25 czerwca 2019 r. wraz z odpowiedzią na pismo o zajęcie stanowiska do zarzutów podniesionych w interwencji osoby trzeciej złożonej do tej uchwały. W tym zakresie podano, że interwencję złożył radny Rady Powiatu w Oświęcimiu J. J., który pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. wniósł o podjęcie przez Wojewodę Małopolskiego czynności mających na celu kontrolę legalności uchwały Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. Wyjaśniono przy tym, że zdaniem interweniującego, uchwała ta jest rozstrzygnięciem arbitralnym, nie poprzedzonym "czynnościami, które zmierzałyby do przedstawienia i wyjaśnienia przyczyn i trybu jej podjęcia". Podniesiono bowiem, że przedmiotową uchwałą uchylono uchwałę Nr 215/909/2018 z dnia 20 listopada 2018 r., mocą której Zarząd Powiatu w Oświęcimiu powołał już Radę tego Muzeum. Zaznaczono przy tym, że jak wynikało z interwencji, powołani uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. członkowie Rady nie zostali poinformowani o zamiarze uchylenia uchwały i podjęcia nowej przed upływem kadencji poprzednio powołanej Rady.

Strona skarżąca wskazała również, że w sprawie zajął stanowisko Starosta Oświęcimski, który w skierowanym do organu nadzoru piśmie z dnia 25 czerwca 2019r. (znak: SPP.402.8.2019) stwierdził, iż uchwała została podjęta wskutek zaistniałej konieczności uregulowania i dostosowania do obowiązujących przepisów prawa składu Rady powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Podkreślono także, że jak wynikało z treści wyjaśnień Starosty Oświęcimskiego, Rada powołana uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. liczyła tylko 10 członków, co stało w sprzeczności z przepisami Statutu Muzeum w związku z przepisami ustawy o muzeach. Jednocześnie zwrócono uwagę, że jak wskazał w swoim piśmie Starosta Oświęcimski, członkowie powołanej wówczas Rady nie zostali w sposób bezpośredni poinformowani o fakcie ich wyboru do rady, a jedynie uchwała ich powołująca (tj. uchwała z dnia 20 listopada 2018 r.) została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu.

W dalszej kolejności strona skarżąca przytoczyła treść przepisów prawnych, mających znaczenie dla podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. art. 2, art. 8, art. 9 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.), a także art. 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 11 ust. 1, 3, 4, 5 i 6 ustawy o muzeach. Mając na uwadze ww. regulacje prawne, strona skarżąca wskazała, że uchwałą Nr XXXIII/329/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 r. w sprawie utworzenia muzeum – samorządowej instytucji kultury pod nazwą: Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadania statutu Muzeum Rada Powiatu w Oświęcimiu utworzyła z dniem 1 września 2017 r. samorządową instytucję kultury Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała Muzeum statut. Podano przy tym, że uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2017 r. pod poz. 5269 i zgodnie z treścią jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Następnie wskazano, że uchwałą Nr XLVII/428/2018 z dnia 14 czerwca 2018 r. Rada Powiatu w Oświęcimiu dokonała zmiany uchwały Nr XXXIII/329/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 r. i zgodnie z treścią § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, zmianie uległ Statut Muzeum, który otrzymał brzmienie jak w Załączniku do uchwały zmieniającej. Wyjaśniono zarazem, że uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. pod poz. 4372 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W tym zakresie strona skarżąca podniosła, że zgodnie ze zmienionym Statutem Muzeum, zawartym w Załączniku do uchwały Nr XLVII/428/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 14 czerwca 2018 r., Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) jest instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego i Powiatu Oświęcimskiego (§ 1 ust. 1 Statutu). Podano także, że kompetencje organizatora wykonuje Rada Powiatu, chyba że z treści Statutu wynika inaczej (§ 2 ust. 3 Statutu), zaś zgodnie z treścią § 9 Statutu, przy Muzeum działa Rada Muzeum, licząca piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie (ust. 1 i 2). Podkreślono również, że kadencja Rady Muzeum trwa cztery lata (ust. 3). Strona skarżąca zaznaczyła także, że w dniu 14 czerwca 2018 r. w Oświęcimiu zawarta została pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Powiatem Oświęcimskim umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), w treści której w § 1 ust. 4 zawarto ustalenie, iż Powiat sprawuje bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem Muzeum oraz wykonuje kompetencje organizatora, z uwzględnieniem uprawnień Ministra wynikających z umowy, zaś w § 4 ust. 5 zawarto ustalenie, iż Rada Muzeum zostanie powołana przez Powiat niezwłocznie po wejściu w życie umowy, z tym zastrzeżeniem, że w skład Rady Muzeum zostanie powołanych trzech kandydatów wskazanych przez Powiat oraz dwóch kandydatów wskazanych przez Ministra, w trybie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że pismem z dnia 13 listopada 2018 r. (znak: DDK-WM.6010.21.2018.ZG), skierowanym do Starosty Oświęcimskiego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał dwóch kandydatów do Rady Muzeum jako kandydatów wskazanych przez Ministra, tj. B. S. (Wiceprezesa Rady Ministrów, Przewodniczącą Komitetu Społecznego Rady Ministrów) oraz P. H. (Archiwum Państwowe w K. ). Jednocześnie podano, że w dniu 20 listopada 2018 r. Zarząd Powiatu w Oświęcimiu podjął uchwałę Nr 215/909/2018, mocą której powołał Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie 10 osób, a wśród powołanych do Rady było dwoje kandydatów wskazanych powyżej, zgłoszonych imiennie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz trzy osoby zgłoszone przez Powiat Oświęcimski, tj. J. J., A. G.-B. oraz A. B., natomiast pozostali członkowie Rady zostali wskazani przez podmioty określone w art. 11 ust. 5 pkt 2-7 ustawy o muzeach (5 osób). W dalszej kolejności strona skarżąca wskazała, że ww. uchwała została uchylona uchwałą Zarządu Powiatu w Oświęcimiu Nr 40/68/2019 z dnia 26 marca 2019 r., którą to uchwałą powołano zarazem nową Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie 15 członków. Zaznaczono przy tym, że do Rady powołano dwoje wyżej wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kandydatów (B. S. i P. H.) oraz trzy osoby wskazane przez Powiat Oświęcimski (T. J., H. Ś. oraz L. S.), zaś pozostałych 10 członków nowo powołanej Rady zostało desygnowanych przez podmioty zewnętrzne wskazane w ustawie, przy czym trzy spośród tych 10 osób to osoby powołane do Rady także w dniu 20 listopada 2018 r., tj. dwie osoby wskazane przez Dyrektora Muzeum (J. S. oraz P. F.) i jedna osoba wskazana przez Biskupa Ordynariusza (ks. T. C.), natomiast pozostałe 7 osób to nowi członkowie Rady.

Mając na uwadze powyższe, po dokonaniu analizy nadzorczej zaskarżonej uchwały strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie, w jakim dokonuje ona powołania nowego składu Rady Muzeum przed upływem kadencji poprzednio powołanej Rady w sytuacji braku uzasadnionych przesłanek do podjęcia takiego działania. Podkreślono przy tym, że dopuszczalność podjęcia przedmiotowej uchwały i powołanie nowej Rady Muzeum budziło także wątpliwości w kontekście braku podjęcia jakichkolwiek działań w celu odwołania członków Rady Muzeum powołanej w dniu 20 listopada 2018 r. przed upływem kadencji Rady. W tym natomiast zakresie strona skarżąca zwróciła uwagę, że jak wynika z ww. przepisów obowiązującego porządku prawnego, rada muzeum jest organem obligatoryjnie powoływanym w muzeach na kadencję wynoszącą 4 lata. Wyjaśniono przy tym, że przepisy obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisy ustawy o muzeach, nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących zasad powoływania i odwoływania członków rady muzeum, natomiast w treści art. 6 ust. 2 ww. ustawy zawarto ustalenie, iż statut muzeum powinien zawierać w szczególności m.in. uregulowania dotyczące organu zarządzającego i nadzorującego oraz organów doradczych i sposobu ich powoływania (pkt 4). Jednocześnie jednak zaznaczono, że ustawa w treści art. 11 ust. 5 statuuje obowiązek powołania rady muzeum spośród kandydatów wskazanych przez podmioty wymienione w pkt. od 1 do 7 tego przepisu, których to członków rady muzeum, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy, powołuje i odwołuje właściwy podmiot, tj. organ administracji rządowej w przypadku muzeów państwowych oraz jednostka samorządu terytorialnego w przypadku muzeów samorządowych. Tym samym strona skarżąca wskazała, że przepisy te nie precyzują, kiedy i w jakich sytuacjach może zostać odwołany członek rady muzeum. Podkreślono również, że nie precyzują tego także przepisy Statutu Muzeum w wersji nadanej uchwałą Nr XLVII/428/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 18 czerwca 2018 r., który w § 9 ust. 2 stanowi, iż Rada Muzeum liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie. Dodano przy tym, że z treści § 4 ust. 5 umowy wynika, iż w skład rady Muzeum zostanie powołanych trzech kandydatów wskazanych przez Powiat oraz dwóch kandydatów wskazanych przez Ministra, i nastąpi to w trybie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że wątpliwości organu nadzoru wzbudziło takie działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu, w wyniku którego powołana uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Rada Muzeum została w praktyce odwołana przed upływem kadencji w związku z podjęciem przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu uchwały z dnia 26 marca 2019 r. uchylającej uchwałę z dnia 20 listopada 2018 r. i powołującej nową Radę Muzeum. Zaznaczono jednak, że w praktyce twierdzenie powyższe odnosi się do tych członków Rady Muzeum powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r., którzy nie zostali ujęci w składzie nowo powołanej w dniu 26 marca 2019 r. Rady. Wyjaśniono przy tym, że wątpliwości budzi przede wszystkim powołanie Rady w nowym składzie po upływie zaledwie 4 miesięcy od powołania poprzedniej Rady, a zatem na długo przed upływem kadencji poprzedniej Rady, w sytuacji, kiedy nie zostały wskazane żadne szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie członków poprzedniej Rady i powołanie nowej. W ocenie strony skarżącej, tak bowiem należy traktować uchylenie uchwały Nr 215/909/2018 z dnia 20 listopada 2018 r. jako odwołanie przed upływem kadencji powołanej tą ostatnią uchwałą Rady. Zdaniem strony skarżącej, nie znajdują w tym względzie uzasadnienia wyjaśnienia złożone przez Starostę Oświęcimskiego, w myśl których powołanie nowej Rady Muzeum uzasadnione było koniecznością powołania Rady w pełnym składzie, zgodnie z wymogami ustawy i Statutu Muzeum. W tym zakresie zwrócono bowiem uwagę, że jak wynika z treści art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach, rada muzeum liczy od 5 do 15 członków, natomiast Statut Muzeum w sposób sztywny określa liczbę członków Rady stanowiąc, iż Rada Muzeum liczy piętnastu członków. Tymczasem podano, że Starosta wskazał, iż ze względu na takie ujęcie liczbowego składu Rady wątpliwości budziła skuteczność funkcjonowania Rady Muzeum powołanej w dniu 20 listopada 2018 r., ponieważ powołano ją w niepełnym (odbiegającym od uregulowań statutowych) składzie, a nadto, w przypadku 10-osobowej Rady wobec faktu powołania 5 jej członków spośród kandydatów wskazanych przez Powiat (3 członków) i przez Ministra (2 członków) naruszony został art. 11 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym członkowie rady muzeum wskazani przez organizatorów stanowią nie więcej niż 1/3 składu rady muzeum. W ocenie strony skarżącej, powyższe w żaden sposób nie uzasadnia jednak konieczności odwołania całej Rady Muzeum przed upływem jej kadencji, a co najwyżej ta okoliczność mogłaby uzasadniać podjęcie przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu działań mających na celu uzupełnienie składu Rady w taki sposób, aby jej skład odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów, w tym także przepisów statutowych. Podniesiono bowiem, że wówczas możliwe byłoby podjęcie uchwały powołującej dodatkowe 5 osób do składu Rady Muzeum. Jednocześnie zdaniem strony skarżącej, w tej sytuacji mogłoby być możliwe i takie działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu, które skutkowałoby powołaniem nowej Rady Muzeum, ale tylko i wyłącznie w sytuacji, gdyby uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. powołującą nową Radę powołano w skład Rady wszystkie te osoby, które zostały powołane do Rady poprzednią uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Wyjaśniono bowiem, że w takiej sytuacji można byłoby traktować uchwałę powołującą nową Radę jako konieczną, wynikającą z faktu uprzedniego powołania Rady w niepełnym składzie, uniemożliwiającym w istocie jej funkcjonowanie. Tym samym podkreślono, że powołanie nowej Rady, w skład której wchodziłyby osoby powołane do Rady poprzednio uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. (10 osób) oraz dodatkowe 5 osób, można byłoby traktować w istocie jako uzupełnienie składu Rady, co jak się wydaje nie budziłoby wątpliwości w aspekcie legalności tej uchwały.

Tymczasem strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie powołana w dniu 26 marca 2019 r. Rada Muzeum została powołana tylko w części spośród osób uprzednio będących jej członkami, a w odniesieniu do kilku osób, w tym także do 3 członków Rady wskazanych przez Powiat, powołanie do nowej Rady innych osób (w tym osób wskazanych przez Powiat Oświęcimski) oznacza w istocie odwołanie tych osób przez organ powołujący, które to odwołanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy – zdaniem strony skarżącej – nie znajduje uzasadnienia. Strona skarżąca podkreśliła również, iż nie budzi jej wątpliwości samo uprawnienie organu powołującego Radę do odwołania jej członków, na co wprost wskazuje redakcja przepisu art. 11 ust. 4 zdanie drugie ustawy o muzeach, niemniej jednak podniosła, że realizacja tego uprawnienia powinna następować jedynie w okolicznościach uzasadniających takie działanie organu, w wyniku którego osoba powołana w skład Rady będzie mogła zostać odwołana przed upływem kadencji tej Rady. Zdaniem strony skarżącej, nie znajduje natomiast uzasadnienia odwołanie członka rady przed upływem kadencji rady bez oparcia takiego działania o szczególne okoliczności, których zaistnienie bądź uzasadniałoby takie odwołanie, bądź wręcz oznaczałoby konieczność odwołania. Tymczasem zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie, brak jest po stronie organu nadzoru – Wojewody Małopolskiego wiedzy na temat okoliczności wymuszających odwołanie nie tylko poszczególnych członków Rady, ale całej Rady, przed upływem jej kadencji, i powołanie nowej w innym częściowo składzie. Wyjaśniono przy tym, że z uzyskanych przez stronę skarżącą informacji wynika, iż członkowie Rady Muzeum powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. nie zostali formalnie odwołani z funkcji, nie dostarczono im żadnego dokumentu odwołującego, w którym wyjaśnione zostałyby powody podjęcia decyzji o odwołaniu z funkcji członków Rady Muzeum, zaś z treści interwencji J. J., powołanego do Rady jako kandydat Powiatu Oświęcimskiego uchwałą Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 listopada 2019 r. wynika, iż członkowie Rady (poprzedniej) nie zostali poinformowani o zamiarze podjęcia uchwały powołującej nową Radę i uchylającej uchwałę powołującą poprzednio powołaną Radę, tj. uchwałę z dnia 20 listopada 2018 r., ani też o przyczynach takiego działania Zarządu Powiatu w Oświęcimiu.

Strona skarżąca wskazała również, że niewątpliwie odwołanie członka Rady Muzeum leży w kompetencjach podmiotu, który jest uprawniony do jego powołania, w tym przypadku w kompetencjach Zarządu Powiatu w Oświęcimiu. Ponadto zdaniem strony skarżącej, brak określenia w przepisach ustawy o muzeach oraz w Statucie Muzeum okoliczności uzasadniających odwołanie członka Rady przed upływem kadencji Rady nie oznacza jednoczesnego braku możliwości odwołania członka Rady przed upływem kadencji tej Rady. W nawiązaniu do powyższego podkreślono jednak, że w takiej sytuacji owo odwołanie powinno wynikać z okoliczności determinujących potrzebę bądź konieczność takiego działania, a tym samym dopiero zaistnienie konkretnych okoliczności może stanowić uzasadnienie dla podjęcia decyzji o odwołaniu członka Rady Muzeum przed upływem kadencji Rady. Zwrócono bowiem uwagę, że dopiero wówczas uzasadnienie takiej decyzji o odwołaniu pozbawione będzie przymiotu arbitralności, a odwołanie członka Rady Muzeum przed upływem kadencji tej Rady tylko wówczas będzie mieścić się granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Jednocześnie strona skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że prawo do podjęcia uchwały o odwołaniu członka rady muzeum nie oznacza, iż taka uchwała może być podjęta dowolnie, a zatem bez wystąpienia przyczyn uzasadniających jej podjęcie. Podniesiono bowiem, że w odniesieniu do tych przypadków, kiedy rozstrzygnięcie zapada w ramach swobodnego uznania, określanego również jako uznanie administracyjne, przyjmuje się, iż konieczne jest jeszcze bardziej wnikliwe rozważenie sprawy i stwierdzenie, że określone rozstrzygnięcie uzasadniają szczegółowo rozważone wszelkie niezbędne okoliczności, gdyż w przeciwnym razie, gdy brak okoliczności usprawiedliwiających określone rozstrzygnięcie, mamy do czynienia z rozstrzygnięciem dowolnym, a nie opartym na swobodnym uznaniu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie, wskutek podjęcia uchwały powołującej nową Radę Muzeum i uchylającej uchwałę powołującą poprzednią radę, bez jednoczesnego wskazania przyczyn takiego działania, których zaistnienie determinowałoby konieczność uchylenia poprzedniej uchwały, a tym samym w istocie wskazania przyczyn odwołania Rady przed upływem jej kadencji, organ Powiatu Oświęcimskiego w sposób istotny naruszył art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz § 9 ust. 3 Statutu Muzeum. Dodatkowo także w ocenie strony skarżącej, wskutek podjęcia powyższych działań organ Powiatu naruszył też art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Podniesiono bowiem, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 ustawy o muzeach kadencja rady muzeum trwa cztery lata, natomiast w treści art. 11 ust. 4 ww. ustawy, ani też w żadnym innym przepisie tej ustawy, nie zostały określone żadne okoliczności uzasadniające podjęcie przez podmiot powołujący Radę decyzji o odwołaniu członków tej Rady, czy też całej Rady. Ponadto zwrócono uwagę, że także Statut Muzeum nie zawiera żadnych uregulowań wskazujących na możliwość odwołania członków Rady Muzeum przed upływem kadencji tej Rady, a tym samym w ocenie strony skarżącej, skorzystanie przez podmiot z przysługującego mu uprawnienia do odwołania członków Rady przed upływem jej kadencji powinno być poprzedzone wnikliwą analizą wszystkich okoliczności faktycznych determinujących takie działanie, a wyniki tej analizy powinny zostać szczegółowo przedstawione. Zdaniem strony skarżącej, dopiero bowiem w taki sposób umotywowane działania będą mogły znaleźć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W tym natomiast zakresie, strona skarżąca zaznaczyła, że w jej ocenie, nie stanowią wystarczających powodów do odwołania całej Rady Muzeum wątpliwości, czy Rada powołana w niepełnym składzie może skutecznie funkcjonować jako organ wskazany w przepisach ustawy, a tym samym wykonywać nałożone na nią obowiązki. Podobnie też w sytuacji, kiedy – jak wskazał w wyjaśnieniach Starosta Oświęcimski – osoby powołane do Rady uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. nie zostały w sposób bezpośredni poinformowane o ich wyborze, a jedynie uchwała ich powołująca została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, nie można zdaniem strony skarżącej skutecznie odwołać wszystkich członków Rady przed upływem kadencji Rady, bez jednoznacznego określenia przyczyn takiego działania. Podkreślono przy tym, że działanie takie jak podjęte przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, bez wskazania tychże przyczyn, należy traktować jako podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że dodatkową argumentację dla przyjęcia powyższego toku rozumowania stanowią regulacje zawarte w art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach, w myśl którego statut muzeum powinien określać w szczególności m.in. organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania. W tym zakresie zwrócono natomiast uwagę, że jeżeli ustawa nie tylko nie zawiera wskazań co do okoliczności pozwalających na odwołanie członka Rady przed upływem kadencji tej Rady, a wręcz wskazuje, iż statut muzeum powinien określić organy muzeum i sposób ich powoływania, nie zaś odwołania, to tym bardziej działanie skutkujące odwołaniem członka Rady powinno być działaniem podjętym w wyniku zaistnienia okoliczności uzasadniających takie zachowanie, w szczególności także w odniesieniu do zachowania skutkującego odwołaniem w istocie całego organu przed upływem jego kadencji.

Ponadto w ocenie strony skarżącej, działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu stanowi także naruszenie art. 2 Konstytucji RP, gdyż takie działanie jak będące przedmiotem skargi narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dodano również, że powyższe naruszenia skutkują też naruszeniem zasady legalizmu, w oparciu o którą organy państwa, w tym także samorządu terytorialnego, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Oświęcimiu wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że zmiana w składzie osobowym wynikająca z porównania zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia 20 listopada 2018 r. dotyczy osób, które zostały desygnowane przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu jako osoby reprezentujące Powiat Oświęcimski na podstawie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach i § 4 ust. 5 umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w zw. z § 9 ust. 2 Statutu Muzeum. Podkreślono przy tym, że powodem uzasadniającym zmianę ww. osób był fakt, iż nastąpiła zmiana władz Powiatu Oświęcimskiego wskutek upływu kadencji Rady Powiatu w Oświęcimiu w dniu 16 listopada 2018 r., a zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm.) zarząd powiatu działał do dnia wyboru nowego zarządu, tj. do dnia 23 listopada 2018 r. Tym samym zwrócono uwagę, że przedstawiciele Powiatu Oświęcimskiego delegowani do składu Rady Muzeum uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. byli reprezentantami władz powiatu, które trzy dni później przestały działać wskutek wyboru nowych władz. Jednocześnie zaznaczono, że mając na uwadze zasadę kontynuacji władzy, nie sposób jednak zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o muzeach rada muzeum jest organem nadzorczym muzeum, a w związku z tym w jej składzie zawsze powinni być przedstawiciele aktualnych władz podmiotów tworzących. Zdaniem organu, jest to także konieczne ze względu na fakt, iż Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na mocy § 5 ust. 1 i 2 Statutu Muzeum sprawuje nadzór w zakresie realizacji prawidłowej gospodarki finansowej Muzeum, gdyż pozbawienie nowych władz Powiatu Oświęcimskiego możliwości oddelegowania swoich przedstawicieli do organów nadzorczych instytucji, realizujących zadania Powiatu Oświęcimskiego wypaczałoby sens art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach i pozbawiałoby realnej możliwości sprawowania nadzoru nad podległą mu instytucją kultury. Z powyższego względu wskazano, że Zarząd Powiatu w Oświęcimiu wychodzi z założenia, iż zmiana władz powiatowych stanowi uzasadnioną przesłankę do zmiany tych członków rady muzeum, którzy byli delegowani przez poprzednie władze. Podkreślono również, że o powyższym powodzie strona skarżąca była informowana w ostatnim akapicie pisma Starosty Oświęcimskiego z dnia 25 czerwca 2019 r. (znak: SPP.402.8.2019), które stanowiło odpowiedź na "interwencję" J. J., a którą to okoliczność strona skarżąca całkowicie pominęła w swej skardze.

Podobnie też w ocenie organu, wątpliwości strony skarżącej co do faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do osobnej uchwały odwołującej poszczególnych członków Rady Muzeum także nie zasługują na uwzględnienie. W tym zakresie podniesiono bowiem, że nikt z osób wskazanych w uchwale z dnia 20 listopada 2018 r. nie został imiennie poinformowany o fakcie wydania ww. uchwały, a zatem – zdaniem organu – ww. uchwała nie została wykonana z uwagi na fakt zmiany władz powiatowych, a także na niekompletność składu Rady Muzeum. Według organu nie ulega bowiem wątpliwości, że dziesięcioosobowa Rada Muzeum nie byłaby w stanie się ukonstytuować i podejmować jakiekolwiek decyzje, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 Statutu Muzeum powinna liczyć piętnastu członków. Jednocześnie w ocenie organu, trudno wymagać, aby nowy Zarząd Powiatu informował kogokolwiek o odwołaniu w sytuacji, w której osoba ta nie została imiennie poinformowana o swoim wyborze, co zdaniem organu, miało potwierdzać pismo z dnia 5 lutego 2019 r. Prezes Zarządu Stowarzyszenia A. M. P. W., w którym wycofano kandydaturę J. N. na członka Rady Muzeum. Podniesiono także, że brak wiedzy o podjęciu uchwały z dnia 20 listopada 2018 r. dotyczy wszystkich członków Rady Muzeum powołanej tą uchwałą z wyjątkiem J. J., który brał udział w głosowaniu nad uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Niemniej jednak zaznaczono, że J. J. na skutek interpelacji radnego z dnia 22 lutego 2019 r. oraz 30 maja 2019 r. posiadał wiedzę na temat przewidywanego terminu wydania zaskarżonej uchwały, jej treści i powodów, które zostały przedstawione w opisie do karty sprawy z dnia 26 marca 2019 r. zaskarżonej uchwały. Jednocześnie podano, że informacje o powodach wydania zaskarżonej uchwały zostały J. J. doręczone pismem Starosty Oświęcimskiego z dnia 13 czerwca 2019 r., natomiast co do pozostałych przedstawicieli Powiatu Oświęcimskiego powołanych do Rady Muzeum uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r., tj. A. B. oraz A. G.-B., zdaniem organu, należało stwierdzić, że w aktach brak było nawet dokumentu stwierdzającego wyrażenie zgody na pełnienie społecznej funkcji członka Rady Muzeum. Tym samym w ocenie organu, podstawą uzasadniającą wydanie zaskarżonej uchwały była zmiana władz Powiatu Oświęcimskiego, którego Zarząd ma prawo desygnować swoich przedstawicieli do Rady Muzeum, a także fakt wycofania swej kandydatury na członka Rady Muzeum przez przedstawiciela Stowarzyszenia A. M. J. N.. Podkreślono również, że brak poinformowania części osób wskazanych w uchwale z dnia 20 listopada 2018 r. o ich odwołaniu, wynikał z faktu, iż osoby te nie zostały poinformowane o swym wyborze, tym bardziej, że w stosunku do dwóch przedstawicieli Powiatu Oświęcimskiego brak jest udokumentowanej zgody na powołanie do Rady Muzeum. Zaznaczono przy tym, że jedyną osobą powołaną w uchwale z dnia 20 listopada 2018 r., która miała wiedzę na temat swojego wyboru był J. J., który brał udział w podejmowaniu ww. uchwały, a który o powodach wydania zaskarżonej uchwały został poinformowany pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. Ponadto podniesiono, że powołanie wszystkich członków Rady Muzeum w zaskarżonej uchwale oznacza jednolity moment rozpoczęcia kadencji Rady Muzeum zgodnie z § 9 ust. 3 obowiązującego Statutu Muzeum i umożliwia ukonstytuowanie się Rady Muzeum celem podjęcia swoich obowiązków, co nie jest bez znaczenia w kontekście rozpatrywania przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 127/20, stwierdził nieważność w całości zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze, tj. w związku z podjęciem jej przez niewłaściwy organ i rażące naruszenie wskazanej podstawy prawnej. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach wynika, że członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. W ocenie Sądu I instancji wskazane kompetencje należą do kompetencji stanowiących i kontrolnych pomocniczych w zakresie tworzenia muzeum.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właściwość rady powiatu wynika, bezsprzecznie, z wykładni systemowej art. 9, art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o muzeach. Pogląd o właściwości organu stanowiącego w przypadku powoływania rady muzeum jest w tym przypadku odpowiednio zbieżny z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, zgodnie z którym zasadą wynikającą z art. 11 ustawy o muzeach jest, że przy każdym muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, składająca się z członków powoływanych uchwałą właściwego sejmiku samorządowego na okres kadencji trwającej cztery lata. Z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że o odwołaniu członka rady muzeum w czasie trwania kadencji decyduje organ właściwy do powołania, a więc sejmik województwa jako organ samorządu województwa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa o muzeach nie rozstrzyga wprost, jaki organ samorządu powiatowego jest właściwy w sprawie powołania rady muzeum. Jednocześnie, przy ustalaniu tego nie znajduje zastosowania art. 6 ustawy o muzeach, dotyczący upoważnienia do uchwalenia statutu muzeum. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ranga rady muzeum jako organu ustawowego i kadencyjnego, a także jej zadania i funkcje nadzorcze predestynują radę powiatu, będącą ustawowym organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, do organu właściwego do powoływania rady muzeum. Przy wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach trzeba kierować się też tym, że w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca nie sformułował domniemania kompetencji w sprawach nie przyporządkowanych w ustawach szczególnych na rzecz rady powiatu, czy też zarządu powiatu. Organy te działają na podstawie przepisów prawa do nich adresowanych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro rada powiatu w zakresie administrowania sprawami publicznymi o charakterze ponadlokalnym (powiatowym) jest organem stanowiącym i kontrolnym, i jednocześnie zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a ponadto rada powiatu ma nadzorować muzeum, to rada powiatu jest właściwa do powołania organu nadzoru, jakim jest rada muzeum. Ustawowa ranga rady muzeum i charakter jej zadań oraz funkcji publicznych jako swoistego organu nadzoru nie kwalifikują jej do powoływania przez zarząd powiatu. Sąd pierwszej instancji odniósł się też do treści § 9 ust. 2 Statutu Muzeum, stwierdzając, że nie może on przenosić ustawowej kompetencji rady powiatu na zarząd powiatu.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji, jako niezwiązany zarzutami skargi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dostrzeżona istotna wada kontrolowanej uchwały stanowiła rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że zaskarżoną uchwałę podjął organ oczywiście niewłaściwy. W tej sytuacji poza zakresem rozważań Sądu pierwszej instancji znalazły się, jako bezprzedmiotowe, zarzuty organu nadzoru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powołanie rady muzeum powiatowego stanowi wyraz kompetencji stanowiących i kontrolnych rady powiatu zawierających się w czynności utworzenia muzeum, co determinuje możliwość powołania rady muzeum wyłącznie przez organ stanowiący powiatu oraz dowodzi jednocześnie braku możliwości powołania rady muzeum przez zarząd powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 165 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 tej ustawy nie ma zastosowania w odniesieniu do powołania rady muzeum, a zatem także i na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do określenia w treści statutu muzeum organu właściwego do powołania rady tego muzeum, co z kolei narusza samodzielność powiatu w zakresie decydowania o sposobie wykonywania zadań własnych powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.), polegające na nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, a to wskutek uznania za bezprzedmiotowe zarzutów podniesionych w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na argumentacji prawnej przywołanej przez Sąd, nie odnoszącej się do zarzutów skargi, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

z ostrożności, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie:

5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 i ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organem wyłącznie właściwym w sprawie powołania rady muzeum jest rada powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie przyjętej oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu tego orzeczenia i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w oparciu o art. 188 p.p.s.a. z innych przyczyn, aniżeli wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3044/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne okazały się wywiedzione przez Wojewodę Małopolskiego zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie, uchwałą z 8 sierpnia 2017 r., zmienioną uchwałą z 14 czerwca 2018 r., Rada Powiatu w Oświęcimiu utworzyła Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała jej statut. Działanie rady powiatu wypełniło nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ustawy o muzeach. Rada powiatu, uchwalając statut, określiła w nim organ nadzorujący, którym jest rada muzeum, i sposób jego powoływania (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach). Jak wynika bowiem ze Statutu Muzeum (§ 9), przy muzeum działa Rada Muzeum, która liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w Umowie z 14 czerwca 2018 r. Skoro, jak wskazuje się w doktrynie, nadanie statutu (regulaminu) muzeum ma charakter oświadczenia woli podmiotu, który je tworzy, i następuje w formie prawnej, która jest właściwa dla podejmowanych przez ten podmiot czynności prawnych (Z. Cieślik, op. cit.), to za oświadczenie woli Rady Powiatu w Oświęcimiu należy uznać przyjęty jej uchwałą Statut Muzeum. A z tego jednoznacznie wynika, że kompetencję do powołania członków rady muzeum ma organ wykonawczy – Zarząd Powiatu w Oświęcimiu. Wobec przywołanych wcześniej przepisów u.s.p., które ani w sposób ogólny (na zasadzie domniemania kompetencji), ani w sposób szczególny (wprost w przepisach u.s.p. czy w przepisach ustaw, do których u.s.p. odsyła), nie określają, w zakresie kompetencji którego organu powiatu mieści się powołanie rady muzeum, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekazanie jej w Statucie Muzeum na rzecz zarządu powiatu należało uznać za prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tym samym poglądu Sądu pierwszej instancji, który ustalił kompetencję rady powiatu, a nie zarządu powiatu, do podjęcia uchwały o powołaniu członków rady muzeum, na podstawie wykładni systemowej przywołanych wcześniej przepisów ustawy o muzeach i ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie NSA taka interpretacja, jako jedyna i wyłączna, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a to właśnie na podstawie normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu danej ustawy można, w braku zastosowania konstrukcji domniemania na rzecz jednego z organów powiatu, wysnuć wniosek, że czynność mieści się, lub nie, w kompetencjach organu. Przepis art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p., na podstawie którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, stanowi podstawę do podjęcia uchwały o powołaniu muzeum, ale nie zastrzega dla rady powiatu kompetencji do powołania członków rady muzeum czy zakazu delegowania jej zarządowi powiatu.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że właściwość organu stanowiącego powiatu do powołania rady muzeum jest zbieżna ze stanowiskiem, przedstawionym w przywołanym przez ten Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, LEX nr 209426. Skoro wyrok ten dotyczył muzeum wojewódzkiego, a jak wskazano wcześniej, podział kompetencji między organy samorządu województwa został uregulowany w sposób odmienny niż w przypadku organów samorządu powiatowego, to nie może on być wskazówką interpretacyjną w tej sprawie. Nie dochodzi tu też do niezgodnego z art. 12 u.s.p. przekazania kompetencji rady powiatu zarządowi, skoro taka kompetencja nie została tam wskazana jako wyłączna.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach posługuje się określeniem: "podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1", a w art. 11 ust. 1 tej ustawy – "właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3", nie przesądzając jednocześnie, przez jaki organ podmiot ten (np. jednostka samorządu terytorialnego) ma działać (por. redakcję art. 26 ustawy o muzeach, w którym w ust. 2 i 3 wprost wskazano na "organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa"). Jeśli więc takiego ustalenia nie zawiera ustawa o muzeach, należało organ ten ustalić na podstawie przepisów ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie powiatowym.

Za dopuszczalne NSA uznał, na co zwróciła uwagę strona skarżąca kasacyjnie, że kompetencja do powołania rady muzeum może w statucie zostać przekazana radzie powiatu. Założenie to opierałoby się na konkurencyjności kompetencji rady powiatu i zarządu w tym zakresie, wynikającej z ustawy o samorządzie powiatowym, a znajdującej także oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiających zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i jej sądową ochronę (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Uchwała o powołaniu rady muzeum ma wobec uchwały o utworzeniu muzeum charakter wykonawczy, realizując oświadczenie woli organu stanowiącego. Bez wątpienia wykonanie jej w ten sposób, że zarząd powiatu powołuje członków tej rady, można uznać za realizację kompetencji zarządu, wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 u.s.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 205/13, LEX nr 1337316 w zakresie, w jakim radzie powiatu można przyporządkować kompetencję mieszczącą się w ramach "funkcji stanowiącej").

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi, a rozpoznanie ich przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceni zaskarżoną uchwałę, uwzględniając przedstawione powyżej rozważania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Rozpoznając - po raz drugi - skargę Wojewody, WSA w Krakowie jest też związany treścią art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W nawiązaniu do przywołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 maja 2018r., sygn. IV SA/Po 348/18 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji).

Skarżący Wojewoda Małopolski zakwestionował tę uchwałę w całości. Podstawą prawną do wniesienia przedmiotowej skargi na ww. uchwałę stanowiącą akt z zakresu administracji publicznej, przez Wojewodę Małopolskiego jest treść art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.2022 poz. 1526), dalej u.s.p., regulującego instytucję skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 79 u.s.p.: "1. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. 2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały. 2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. 3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. 5. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio".

Z kolei zgodnie z art. 80 u.s.p.: "1. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały należy do sądu".

Art. 82 u.s.p. adresowany m.in. do sądów administracyjnych stanowi, że: "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio".

Z powyższego wynika, że Wojewoda Małopolski spełnił warunki skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę zarządu powiatu, gdyż w tym przypadku działa jako organ nadzoru i nie stosują się do niego wymagania, o których stanowi art. 87 u.s.g. w myśl, którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Organ ten - jako organ nadzoru - nie musi bowiem wykazywać, że zakwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.

Zarazem kontrolowana uchwała mieści się w zakresie uchwał organów powiatu z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 4 u.s.p. określającym zadania powiatów:"1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: (.....) 7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;"

Z kolei w myśl art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz.U.2022 poz. 385), stanowiącego w przedmiocie organizatorów muzeów: "1. Muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. 2. Muzeami państwowymi są muzea utworzone przez organy administracji rządowej. 3. Muzeami samorządowymi są muzea utworzone albo przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. 4. Podmioty, o których mowa w ust. 1, tworzące muzea są obowiązane:1) zapewnić środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum; 2) zapewnić bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom; 3) sprawować nadzór nad muzeum.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 11 ustawy o muzeach, kreujący organ o nazwie "rada muzeum", zgodnie z którym: "1. Przy muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, której członków powołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. (a zatem jednostka samorządu terytorialnego działająca za pośrednictwem swoich organów - uwaga Sądu) 2. Rada muzeum: 1) sprawuje nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa, w szczególności nad realizacją celów określonych w art. 1; 2) ocenia, na podstawie przedłożonego przez dyrektora muzeum sprawozdania rocznego z działalności, działalność muzeum oraz opiniuje przedłożony przez dyrektora roczny plan działalności. 3. Kadencja członków rady muzeum trwa cztery lata, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1. 4. Rada muzeum liczy od 5 do 15 członków. Członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. Rada muzeum wybiera ze swojego grona przewodniczącego. 5. W skład rady muzeum powoływane są osoby spośród kandydatów wskazanych przez: 1) właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3; 2) właściwe ze względu na siedzibę muzeum organy jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 5 ust. 3; 3) stowarzyszenia naukowe i twórcze; 4) fundacje i inne instytucje wspierające działalność muzeum; 5) ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w muzeach walk i martyrologii; 6) dyrektora muzeum; 7) samą radę muzeum. 6. Członkowie rady muzeum wskazani przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3, stanowią nie więcej niż 1/3 składu rady muzeum. 7. Dyrektor muzeum i sekretarz rady muzeum uczestniczą w jej zebraniach; sekretariat rady zapewnia muzeum".

W okolicznościach niniejszej sprawy uchwałą z 8 sierpnia 2017 r., zmienioną uchwałą z 14 czerwca 2018 r., Rada Powiatu w Oświęcimiu utworzyła Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała jej statut. Działanie rady powiatu wypełniło nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ustawy o muzeach. Rada powiatu, uchwalając statut, określiła w nim organ nadzorujący, którym jest rada muzeum, i sposób jego powoływania (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach). Jak wynika bowiem ze Statutu Muzeum (§ 9), przy muzeum działa Rada Muzeum, która liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w Umowie z 14 czerwca 2018 r.

W ślad za stanowiskiem NSA - skoro, jak wskazuje się w doktrynie, nadanie statutu (regulaminu) muzeum ma charakter oświadczenia woli podmiotu, który je tworzy, i następuje w formie prawnej, która jest właściwa dla podejmowanych przez ten podmiot czynności prawnych (Z. Cieślik [w:] I. Gredka-Ligarska, P. Gwoździewicz-Matan, I. Lipowicz, A. Matan, S. Waltoś, K. Zeidler, Z. Cieślik, Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6), to za oświadczenie woli Rady Powiatu w Oświęcimiu należy uznać przyjęty jej uchwałą Statut Muzeum. A z tego jednoznacznie wynika, że kompetencję do powołania członków rady muzeum ma organ wykonawczy – Zarząd Powiatu w Oświęcimiu. Wobec przepisów u.s.p., które ani w sposób ogólny (na zasadzie domniemania kompetencji), ani w sposób szczególny (wprost w przepisach u.s.p. czy w przepisach ustaw, do których u.s.p. odsyła), nie określają, w zakresie kompetencji którego organu powiatu mieści się powołanie rady muzeum, przekazanie jej w Statucie Muzeum na rzecz zarządu powiatu należało uznać za prawidłowe.

Uchwała o powołaniu rady muzeum ma wobec uchwały o utworzeniu muzeum charakter wykonawczy, realizując oświadczenie woli organu stanowiącego. Bez wątpienia wykonanie jej w ten sposób, że zarząd powiatu powołuje członków tej rady, można uznać za realizację kompetencji zarządu, wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 u.s.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 205/13, LEX nr 1337316 w zakresie, w jakim radzie powiatu można przyporządkować kompetencję mieszczącą się w ramach "funkcji stanowiącej").

Zatem – jak wynika w wydanego w niniejszej sprawie uzasadnienia wyroku NSA – do kompetencji zarządu powiatu, nie rady powiatu, należy podjęcie uchwały o powołaniu członków rady muzeum. Poglądem tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany i pogląd ten podziela, co prowadzi do konkluzji, że zaskarżona uchwała została podjęta przez właściwy organ.

Należało zatem przejść, co wynika z wiążących wskazań NSA, do oceny zasadności do merytorycznej oceny stanowiska strony skarżącej i zarzutów skargi.

Zdaniem tut. Sądu w zarysowanym w skardze i odpowiedzi na skargę sporze prawnym rację ma strona skarżąca – Wojewoda Małopolski, co skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Sąd w tym miejscu wskazuje, mając na względzie cytowaną wyżej regulację normy art. 82 u.s.p., że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (a nie do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem), bowiem uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p.

Treść uchwały została przekazana organowi nadzoru – Wojewodzie Małopolskiemu przez Starostę Oświęcimskiego dopiero w dniu 25 czerwca 2019 r. wraz z odpowiedzią na pismo o zajęcie stanowiska do zarzutów podniesionych w interwencji osoby trzeciej złożonej do tej uchwały. Interwencję złożył radny Rady Powiatu w Oświęcimiu J. J., który pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. wniósł o podjęcie przez Wojewodę Małopolskiego czynności mających na celu kontrolę legalności uchwały Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. Zdaniem interweniującego, uchwała ta jest rozstrzygnięciem arbitralnym, nie poprzedzonym "czynnościami, które zmierzałyby do przedstawienia i wyjaśnienia przyczyn i trybu jej podjęcia". Podniesiono bowiem, że przedmiotową uchwałą uchylono uchwałę Nr 215/909/2018 z dnia 20 listopada 2018 r., mocą której Zarząd Powiatu w Oświęcimiu powołał już Radę tego Muzeum. Zaznaczono przy tym, że jak wynikało z interwencji, powołani uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. członkowie Rady nie zostali poinformowani o zamiarze uchylenia uchwały i podjęcia nowej przed upływem kadencji poprzednio powołanej Rady.

W sprawie zajął stanowisko Starosta Oświęcimski, który w skierowanym do organu nadzoru piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. (znak: SPP.402.8.2019) stwierdził, iż uchwała została podjęta wskutek zaistniałej konieczności uregulowania i dostosowania do obowiązujących przepisów prawa składu Rady powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Podkreślono także, że jak wynikało z treści wyjaśnień Starosty Oświęcimskiego, Rada powołana uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. liczyła tylko 10 członków, co stało w sprzeczności z przepisami Statutu Muzeum w związku z przepisami ustawy o muzeach. Jak wskazał w swoim piśmie Starosta Oświęcimski, członkowie powołanej wówczas Rady nie zostali w sposób bezpośredni poinformowani o fakcie ich wyboru do rady, a jedynie uchwała ich powołująca (tj. uchwała z dnia 20 listopada 2018 r.) została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu.

Tak więc Starosta Oświęcimski przekazując organowi nadzoru – Wojewodzie Małopolskiemu przedmiotową uchwałę dopiero w dniu 25 czerwca 2019 r. wraz z ww. odpowiedzią na interwencję, uchybił terminowi 7 dni, wynikającemu z normy art. 78 ust. 1 u.s.p.

Dokonując analizy legalności zaskarżonej uchwały tut. Sąd stwierdza, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie, w jakim dokonuje ona powołania nowego składu Rady Muzeum przed upływem kadencji poprzednio powołanej Rady w sytuacji braku uzasadnionych przesłanek do podjęcia takiego działania i w sytuacji braku podjęcia jakichkolwiek działań w celu odwołania członków Rady Muzeum powołanej w dniu 20 listopada 2018 r. przed upływem kadencji Rady.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach, przy muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, której członków powołuje właściwy podmiot (organizator), o którym mowa w art, 5 ust. 2 lub 3 ustawy (tj. odpowiednio organ administracji rządowej lub jednostka samorządu terytorialnego). Rada muzeum liczy od 5 do 15 członków, a powołuje ją i odwołuje właściwy podmiot - organ administracji rządowej w przypadku muzeów państwowych lub jednostki samorządu terytorialnego w przypadku muzeów samorządowych (art. 11 ust. 4 ww. ustawy). Kadencja rady muzeum trwa cztery lata (art. 11 ust. 3 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 5 tej ustawy, w skład rady muzeum powoływane są osoby spośród kandydatów wskazanych przez organizatora (pkt 1), a także osoby wskazane przez podmioty określone w art. 11 ust. 5 punkty od 2 do 7, w tym osoby wskazane przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w muzeach walk i martyrologii (pkt 5). W myśl normy ujętej art. 11 ust. 6 ustawy o muzeach, członkowie rady muzeum wskazani przez organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego stanowią nie więcej niż 1/3 składu rady muzeum.

Jak wynika zatem z ww. przepisów, rada muzeum jest organem obligatoryjnie powoływanym w muzeach na kadencję wynoszącą 4 lata. Przepisy obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisy ustawy o muzeach, nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących zasad powoływania i odwoływania członków rady muzeum, natomiast w treści art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach zawarto ustalenie, iż statut muzeum powinien zawierać w szczególności m.in. uregulowania dotyczące organu zarządzającego i nadzorującego oraz organów doradczych i sposobu ich powoływania (pkt 4). Jednocześnie jednak ustawa o muzeach w art. 11 ust. 5 statuuje obowiązek powołania rady muzeum spośród kandydatów wskazanych przez podmioty wymienione w pkt. od 1 do 7 tego przepisu, których to członków rady muzeum, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy, powołuje i odwołuje właściwy podmiot, tj. organ administracji rządowej w przypadku muzeów państwowych oraz jednostka samorządu terytorialnego w przypadku muzeów samorządowych.

Należy zważyć, że przepisy te nie precyzują, kiedy i w jakich sytuacjach może zostać odwołany członek rady muzeum. Nie precyzują tego także przepisy Statutu Muzeum w wersji nadanej uchwałą Nr XLVII/428/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 18 czerwca 2018 r., który w § 9 ust. 2 stanowi, iż Rada Muzeum liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie.

W dniu 14 czerwca 2018 r. w Oświęcimiu zawarta została pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Powiatem Oświęcimskim umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji).

W § 1 ust. 4 tej umowy zawarto ustalenie, iż Powiat sprawuje bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem Muzeum oraz wykonuje kompetencje organizatora, z uwzględnieniem uprawnień Ministra wynikających z umowy. W § 4 ust. 5 umowy zawarto ustalenie, iż Rada Muzeum zostanie powołana przez Powiat niezwłocznie po

wejściu w życie umowy, z tym zastrzeżeniem, że w skład Rady Muzeum zostanie powołanych trzech kandydatów wskazanych przez Powiat oraz dwóch kandydatów wskazanych przez Ministra, i nastąpi to w trybie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w wyniku działania Zarządu Powiatu w Oświęcimiu, powołana uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Rada Muzeum została w praktyce odwołana przed upływem kadencji, w związku z podjęciem przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu uchwały z dnia 26 marca 2019 r. uchylającej uchwałę z dnia 20 listopada 2018 r. i powołującej nową Radę Muzeum.

Analiza treści tych uchwał prowadzi do wniosku, że w praktyce twierdzenie powyższe odnosi się do tych członków Rady Muzeum, powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r., którzy nie zostali ujęci w składzie Rady nowo powołanej w dniu 26 marca 2019 r. Powołanie Rady w nowym składzie nastąpiło po upływie zaledwie 4 miesięcy od powołania poprzedniej Rady, a zatem na długo przed upływem kadencji poprzedniej Rady w sytuacji, kiedy nie zostały wskazane żadne szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie członków poprzedniej Rady i powołanie nowej.

W ocenie Sądu, jak słusznie podnosi strona skarżąca, tak bowiem należy traktować uchylenie uchwały Nr 215/909/2018 z dnia 20 listopada 2018 r. - jako odwołanie przed upływem kadencji powołanej tą ostatnią uchwałą Rady.

Zdaniem Sądu nie zasługuje przy tym na akceptację – biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa - wyjaśnienia złożone przez Starostę Oświęcimskiego, według których powołanie nowej Rady Muzeum uzasadnione było koniecznością powołania Rady w pełnym składzie, zgodnie z wymogami ustawy i Statutu Muzeum.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że jak wynika z treści art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach, rada muzeum liczy od 5 do 15 członków, natomiast Statut Muzeum w sposób sztywny określa liczbę członków Rady stanowiąc, że Rada Muzeum liczy piętnastu członków.

Tymczasem podano, że Starosta wskazał, iż ze względu na takie ujęcie liczbowego składu Rady wątpliwości budziła skuteczność funkcjonowania Rady Muzeum powołanej w dniu 20 listopada 2018 r., ponieważ powołano ją w niepełnym (odbiegającym od uregulowań statutowych) składzie, a nadto, w przypadku 10-osobowej Rady wobec faktu powołania 5 jej członków spośród kandydatów wskazanych przez Powiat (3 członków) i przez Ministra (2 członków) naruszony został art. 11 ust. 6 ustawy o muzeach, zgodnie z którym członkowie rady muzeum wskazani przez organizatorów stanowią nie więcej niż 1/3 składu rady muzeum.

Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienie w żaden sposób nie uzasadnia jednak konieczności odwołania całej Rady Muzeum przed upływem jej kadencji, a co najwyżej ta okoliczność mogłaby uzasadniać podjęcie przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu działań mających na celu uzupełnienie składu Rady w taki sposób, aby jej skład odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów, w tym także przepisów statutowych. Wówczas możliwe byłoby podjęcie uchwały powołującej dodatkowe 5 osób do składu Rady Muzeum.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w tej sytuacji mogłoby być możliwe także takie działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu, które skutkowałoby powołaniem nowej Rady Muzeum, ale tylko i wyłącznie w sytuacji, gdyby uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. powołującą nową Radę powołano w skład Rady wszystkie te osoby, które zostały powołane do Rady poprzednią uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. W takiej sytuacji można byłoby traktować uchwałę powołującą nową Radę jako konieczną, wynikającą z faktu uprzedniego powołania Rady w niepełnym składzie, uniemożliwiającym w istocie jej funkcjonowanie.

Tym sposobem powołanie nowej Rady, w skład której wchodziłyby osoby powołane do Rady poprzednio, uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. (10 osób) oraz dodatkowe 5 osób, można byłoby traktować w istocie jako uzupełnienie składu Rady, co – zdaniem Sądu - nie budziłoby wątpliwości w aspekcie legalności tej uchwały.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie powołana w dniu 26 marca 2019 r. Rada Muzeum została powołana tylko w części spośród osób uprzednio będących jej członkami, a w odniesieniu do kilku osób, w tym także do 3 członków Rady wskazanych przez Powiat, powołanie do nowej Rady innych osób (w tym osób wskazanych przez Powiat Oświęcimski) oznacza w istocie odwołanie tych osób przez organ powołujący, które to odwołanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy – zdaniem Sądu – nie znajduje uzasadnienia, co słusznie wypunktowała w skardze strona skarżąca.

Trzeba bowiem wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu samo uprawnienie organu powołującego Radę do odwołania jej członków, na co wprost wskazuje redakcja przepisu art. 11 ust. 4 zd. drugie ustawy o muzeach, niemniej jednak realizacja tego uprawnienia powinna następować jedynie w okolicznościach uzasadniających takie działanie organu, w wyniku którego osoba powołana w skład Rady będzie mogła zostać odwołana przed upływem kadencji tej Rady.

Zdaniem Sądu ma rację strona skarżąca, że nie znajduje uzasadnienia odwołanie członka rady przed upływem kadencji rady, bez oparcia takiego działania o szczególne okoliczności, których zaistnienie bądź uzasadniałoby takie odwołanie, bądź wręcz oznaczałoby konieczność odwołania.

Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Zarząd Powiatu nie podał, także w odpowiedzi na skargę, żadnych okoliczności uzasadniających, czy wręcz wymuszających na skarżonym organie odwołanie nie tylko poszczególnych członków Rady, ale całej Rady, przed upływem jej kadencji, i powołanie nowej w innym częściowo składzie.

Należy nadto uwypuklić, co wskazano w skardze, a czemu nie zaprzeczono w odpowiedzi na skargę, że z uzyskanych przez stronę skarżącą informacji wynika, iż członkowie Rady Muzeum powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. nie zostali formalnie odwołani z funkcji, nie dostarczono im żadnego dokumentu odwołującego, w którym wyjaśnione zostałyby powody podjęcia decyzji o odwołaniu z funkcji członków Rady Muzeum, zaś z treści interwencji J. J., powołanego do Rady jako kandydat Powiatu Oświęcimskiego uchwałą Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 listopada 2019 r. wynika, iż członkowie Rady (poprzedniej) nie zostali poinformowani o zamiarze podjęcia uchwały powołującej nową Radę i uchylającej uchwałę powołującą poprzednio powołaną Radę, tj. uchwałę z dnia 20 listopada 2018 r., ani też o przyczynach takiego działania Zarządu Powiatu w Oświęcimiu.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że niewątpliwie odwołanie członka Rady Muzeum leży w kompetencjach podmiotu, który jest uprawniony do jego powołania, w tym przypadku w kompetencjach Zarządu Powiatu w Oświęcimiu.

Zdaniem Sądu także trafne jest stanowisko, że brak określenia w przepisach ustawy o muzeach oraz w Statucie Muzeum okoliczności uzasadniających odwołanie członka Rady przed upływem kadencji Rady nie oznacza jednoczesnego braku możliwości odwołania członka Rady przed upływem kadencji tej Rady. Jednakże w takiej sytuacji odwołanie powinno wynikać z okoliczności determinujących potrzebę bądź konieczność takiego działania, a tym samym dopiero zaistnienie konkretnych okoliczności może stanowić uzasadnienie dla podjęcia decyzji o odwołaniu członka Rady Muzeum przed upływem kadencji Rady. Dopiero wówczas uzasadnienie takiej decyzji o odwołaniu pozbawione będzie przymiotu arbitralności, a odwołanie członka Rady Muzeum przed upływem kadencji tej Rady tylko wówczas będzie mieścić się granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, prawo do podjęcia uchwały o odwołaniu członka rady muzeum nie oznacza, iż taka uchwała może być podjęta dowolnie, a zatem bez wystąpienia przyczyn uzasadniających jej podjęcie. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku: " W odniesieniu do tych przypadków, kiedy rozstrzygnięcie zapada w ramach

swobodnego uznania, określanego również jako uznanie administracyjne, przyjmuje się, iż konieczne jest jeszcze bardziej wnikliwe rozważenie sprawy i stwierdzenie, że określone rozstrzygnięcie uzasadniają szczegółowo rozważone wszelkie niezbędne okoliczności. W przeciwnym razie, wówczas gdy brak okoliczności usprawiedliwiających określone rozstrzygnięcie, mamy do czynienia z rozstrzygnięciem dowolnym, a nie opartym na swobodnym uznaniu."

Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie, wskutek podjęcia uchwały powołującej nową Radę Muzeum i uchylającej uchwałę powołującą poprzednią radę, bez jednoczesnego wskazania przyczyn takiego działania, których zaistnienie determinowałoby konieczność uchylenia poprzedniej uchwały, a tym samym w istocie wskazania przyczyn odwołania Rady przed upływem jej kadencji, skarżony organ Powiatu Oświęcimskiego w sposób istotny naruszył przepis art. 11 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz przepis § 9 ust. 3 Statutu Muzeum.

Dodatkowo także, wskutek podjęcia powyższych działań, organ Powiatu naruszył także przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o muzeach kadencja rady muzeum trwa cztery lata. W treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach, ani też w żadnym innym przepisie tej ustawy, nie zostały określone żadne okoliczności uzasadniające podjęcie

przez podmiot powołujący Radę decyzji o odwołaniu członków tej Rady czy też całej Rady. Dodatkowo także podkreślić należy, iż także Statut Muzeum nie zawiera żadnych uregulowań wskazujących na możliwość odwołania członków Rady Muzeum przed upływem kadencji tej Rady. W związku z powyższym skorzystanie przez podmiot z przysługującego mu uprawnienia do odwołania członków Rady przed upływem jej kadencji winno być poprzedzone wnikliwą analizą wszystkich okoliczności faktycznych determinujących takie działanie, a wyniki tej analizy winny zostać szczegółowo przedstawione. Dopiero w taki sposób umotywowane działania będą mogły znaleźć oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie Sądu ma rację strona skarżąca, że nie stanowią wystarczających powodów do odwołania całej Rady Muzeum wątpliwości, czy Rada powołana w niepełnym składzie może skutecznie funkcjonować jako organ wskazany w przepisach ustawy, a tym samym wykonywać nałożone na nią obowiązki.

Także w sytuacji, kiedy - jak pisze w wyjaśnieniach Starosta Oświęcimski - osoby powołane do Rady uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. nie zostały w sposób bezpośredni poinformowane o ich wyborze, a jedynie uchwała ich powołująca została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, nie można - w ocenie Sądu - skutecznie odwołać wszystkich członków Rady przed upływem kadencji Rady, bez jednoznacznego określenia przyczyn takiego działania. Działanie takie jak podjęte przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, bez wskazania tychże przyczyn, należy traktować jako podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Dodatkową argumentację dla przyjęcia powyższego toku rozumowania stanowią regulacje zawarte w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach, w myśl którego statut muzeum winien określać w szczególności m.in. organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania. Jeżeli zatem ustawa nie tylko nie zawiera wskazań co do okoliczności pozwalających na odwołanie członka Rady przed upływem kadencji tej Rady, a wręcz wskazuje, iż statut muzeum winien określić organy muzeum i sposób ich powoływania, nie zaś odwołania, to tym bardziej działanie skutkujące odwołaniem członka Rady winno być działaniem podjętym w wyniku zaistnienia okoliczności uzasadniających takie zachowanie, w szczególności także w odniesieniu do zachowania skutkującego odwołaniem w istocie całego organu przed upływem jego kadencji.

Podjęte zaskarżoną uchwałą działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu stanowi także naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a tym samym wynikające z tego przepisu zasady demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem Sądu działanie organu przejawiające się podjęciem zaskarżonej uchwały narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższe naruszenia skutkują również naruszeniem zasady legalizmu, w oparciu o którą organy państwa, w tym także samorządu terytorialnego, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wskazana w odpowiedzi na skargę okoliczność zmiany władz Powiatu Oświęcimskiego nie legitymizuje działań podjętych zaskarżoną uchwałą, która – zdaniem Sądu - została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (a nie orzeczenie o niezgodności z prawem, co uzasadniono na wstępie rozważań prawnych).

Mając na względzie powyższe oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację strony skarżącej. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.