II SA/Łd 1015/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 4 października 2022 r. nr SKO.4141.469.22 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Wielunia z dnia 25 sierpnia 2022 r. znak: MGOPS-SRŚR.5220.2338/A1/09.770.2022.SR; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego R. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR

Zaskarżoną decyzją z 4 października 2022 r. znak: SKO.4141.469.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania R.M. reprezentowanego przez pełnomocnika będącego adwokatem, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wielunia z 25 sierpnia 2022 r., znak: MGOPS-SRŚR.5220.2338/A1/09.770.2022.SR w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 31 stycznia 2022 r. Burmistrz Wielunia uchylił własną decyzję z 8 września 2009 r. przyznającą R.M. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2009 r. na stałe.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z 22 kwietnia 2022 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie decyzją z 25 sierpnia 2022 r. Burmistrz Wielunia, na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 16, art. 24, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.ś.r."), zmienił własną decyzję z 8 września 2009 r. przyznającą R.M. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2009 r. na stałe, w ten sposób, że przyznał R.M. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 września 2009 r. do 31 października 2012 r. w kwocie 153,00 zł miesięcznie oraz od 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 215,84 zł miesięcznie (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r. (pkt 2 decyzji).

Jak wynika z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia w oświadczeniu z 10 września 2021 r. złożonym dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych i świadczeń wychowawczych K.M. - żona R.M. wskazała, że od 12 października 2012 r. do 5 maja 2021 r. jej mąż był zatrudniony w W., przebywa nadal w S., obecnie nie pracuje i jest zarejestrowany w urzędzie pracy. W dniu 10 stycznia 2022 r. wpłynęła do organu pierwszej instancji informacja z Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, że od 15 października 2012 r. strona zamieszkuje na terenie W., gdzie jest aktywna zawodowo, a obecnie jest bezrobotna. W sprawie zasiłku pielęgnacyjnego dla R.M. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że R.M. w okresie od 15 października 2012 r. do 14 grudnia 2021 r. nie zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz na terenie W. Tam, zdaniem organu, znajdowało się centrum życiowe strony. Wobec tego nie był w tym okresie, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.ś.r., uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a świadczenia wypłacone za ten czas są świadczeniami nienależnie pobranymi. W sprawie obowiązku ich zwrotu zostanie wydana odrębna decyzja.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.M. reprezentowany przez adwokata wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w całości bądź ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego:

1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego dla ustalenia, czy po powrocie żony wraz z dziećmi do Polski, tj. po 15 lipca 2020 r., również miał zamiar stale zamieszkiwać w W., czy jego pobyt miał wtedy charakter tymczasowy, czy skarżący miał świadomość nienależności pobranych świadczeń oraz czy skarżący został skutecznie pouczony o okolicznościach w jakich nie powinien pobierać świadczeń, co stanowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku ustaleń faktycznych w zakresie świadomości skarżącego co do nienależności świadczeń;

2. art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego - okresów zamieszkiwania przez skarżącego w Polsce - na korzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia, a takie wątpliwości winny być rozstrzygnięte na korzyść strony;

3. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na niesłusznym odmówieniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r., podczas gdy za okres zamieszkiwania w Polsce świadczenia te były należnie pobrane.

Ponadto autor odwołania wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego dla ustalenia okoliczności wskazanych w odwołaniu jako wątpliwych.

Powołaną na wstępie decyzją z 4 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 1 ust. 3 i art. 16 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 16 ust. 3 u.ś.r. i art. 3 pkt 20 u.ś.r., a następnie wywiódł, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wieluniu z 1 września 2009 r., R.M., urodzony [...] r., został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a jako datę ustalonego stopnia niepełnosprawności wskazano 29 czerwca 2007 r. Uznano jednocześnie, że w przypadku R.M. niepełnosprawność istnieje od 3 roku życia. Orzeczenie to zostało wydane na stałe. Powyższe stanowiło podstawę do przyznania R.M. decyzją z 8 września 2009 r. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2009 r. na stałe, zmienioną w zakresie wysokości świadczenia 8 listopada 2018 r.

W dniu 10 września 2021 r. w oświadczeniu dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych i świadczeń wychowawczych żona R.M. – K.M. wskazała, że od 12 października 2012 r. do 5 maja 2021 r. jej mąż był zatrudniony w W., przebywa nadal w S., obecnie nie pracuje i jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Oświadczyła także, że ona wyjechała do S. 10 listopada 2013 r. a do Polski wróciła 15 lipca 2020 r.

W dniu 10 stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji uzyskał informację, że R.M. zamieszkuje na terenie W., gdzie był aktywny zawodowo od 15 października 2012 r., obecnie zaś jest bezrobotny (pismo z 10 stycznia 2022 r.). W tym samym dniu do MGOPS w Wieluniu wpłynęło pismo z Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, z którego wynika, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji świadczeń.

W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie K.M. z 15 marca 2022 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że 14 grudnia 2021 r. jej mąż – R.M. wrócił do Polski z zamiarem stałego zamieszkania. Z zawiadomienia Wojewody Łódzkiego z 21 marca 2022 r. wynika natomiast, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, iż R.M. zamieszkiwał i był zatrudniony na terenie W. od 15 października 2012 r. do 14 grudnia 2021 r. Odpowiadając na wezwanie organu pierwszej instancji w oświadczeniu z 23 maja 2022 r. R.M. wskazał, że 15 października 2012 r. wyjechał na stałe do W. w celu leczenia oraz utrzymania rodziny. Wymienił firmy, w których był tam zatrudniony oraz okresy przebywania w Polsce, które określił jako "urlop wypoczynkowy". Dodał, że na stałe wrócił do kraju 14 grudnia 2021 r. Powyższe oświadczenie uzupełnił 7 czerwca 2022 r. wskazując, że jego żona przebywała u niego na pobycie stałym w okresie od 10 listopada 2013 r. do 15 lipca 2020 r. i w tym czasie również jeździła do Polski na urlop wypoczynkowy. Dookreślił, że okresy pobytu na urlopie wypoczynkowym od lutego 2013 r. do czerwca 2021 r. wykorzystywał na leczenie oraz wizyty rodzinne. Z akt sprawy wynika też, że drugie dziecko małżonków urodziło się [...] r. w E. Pod obecnym adresem, tj. W.1., ul. [...], strona wraz z dziećmi zameldowana jest od 9 sierpnia 2019 r. R.M. podjął z dniem 24 stycznia 2022 r. zatrudnienie w W. SA w W.1.

Wobec poczynionych ustaleń Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom odwołania, przeprowadził postępowanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie naruszając przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a argumenty wysunięte przez organ pierwszej instancji są racjonalne i zbieżne z jego treścią.

Kolegium podniosło w dalszej kolejności, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim. Według art. 1 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Organ drugiej instancji podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy wiec odwołać się w tym zakresie do przepisów prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn.zm.), jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc miejscowość, w której osoba faktycznie przebywa z wewnętrznym zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy wyraźnie podkreślić, że samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania. Z zameldowaniem nie jest bowiem związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że dla ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego konieczne było ustalenie, gdzie strona faktycznie przebywała oraz, czy jednocześnie okoliczności zewnętrzne (kryteria zobiektywizowane) potwierdzały, że przebywał tam z zamiarem stałego pobytu.

W tak nakreślonych ramach prawnych Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu stwierdził, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, bowiem zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę załatwienia sprawy. W związku z powyższym brak jest konieczności ustalenia świadomości o nienależności pobranych świadczeń, czy pouczenia o okolicznościach w jakich świadczenia będą nienależne, bowiem postępowanie w tym przedmiocie, pomimo błędnego ich określenia przez organ jako "nienależnie pobrane", będzie się dopiero toczyć. Pozostałe zaś okoliczności nie budzą, w ocenie Kolegium, wątpliwości. Organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustalił, że miejscem zamieszkania skarżącego według zaprezentowanego wyżej rozumienia nie była Rzeczypospolita Polska, lecz W. Potwierdzają to, w ocenie Kolegium, zarówno pisma Wojewody Łódzkiego, jak i oświadczenia R.M. i jego małżonki. Przebywanie w analizowanym okresie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nawet w dłuższych, kilkutygodniowych okresach czasu, określonych jako "urlop wypoczynkowy" wykorzystywany na cele lecznicze i wizyty rodzinne, wskazuje niewątpliwe na to, że swoje centrum życiowe strona złożyła w W. Samo zameldowanie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Skarżący nie spełniał zatem przesłanki zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym wyżej okresie i dlatego organ pierwszej instancji miał podstawę prawną i faktyczną do odmowy przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Oceny tej nie mogą zmienić wskazywane przez skarżącego przerwy w pobycie za granicą, a także wyrażone w odwołaniu wątpliwości, czy po powrocie jego żony wraz z dziećmi do Polski miał on nadal charakter stałego pobytu. Ustalone okoliczności faktyczne wskazywały, że skarżący przeniósł centrum swoich spraw życiowych do W., a w Polsce pozostał jego dom rodzinny. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero 14 grudnia 2021 r., kiedy to, zgodnie z oświadczeniem, powrócił na stałe do Polski.

Kolegium nadmieniło również, że pismem z 9 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia przesłanek zależnych od strony, o których nie poinformowała ona w trakcie toczącego się postępowania. Z możliwości tej strona ani ustanowiony w postępowaniu przed organem pełnomocnik nie skorzystali, a zatem przyjąć należy, że w ustalonym stanie faktycznym uzasadnione było stanowisko organu, iż miejscem zamieszkania strony w analizowanym okresie nie było terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto w niniejszym postępowaniu nie podlegały rozpatrzeniu zarzuty dotyczące świadczeń nienależnie pobranych.

Wobec poczynionych ustaleń Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji, odpowiada prawu, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.M. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umorzenie postępowania w całości bądź ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec decyzji Kolegium autor skargi sformułował zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego dla ustalenia, jaki dla niego charakter miał wyjazd do W., czy był to pobyt stały, czy tymczasowy, czy po powrocie żony wraz z dziećmi do Polski, tj. po 15 lipca 2020 r., miał zamiar stale zamieszkiwać w W., czy jego pobyt wtedy miał charakter tymczasowy, czy skarżący miał świadomość nienależności pobranych świadczeń, oraz czy skarżący został skutecznie pouczony o okolicznościach w jakich nie powinien pobierać świadczeń, co stanowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku ustaleń faktycznych w zakresie świadomości skarżącego co do powyżej wskazanych okoliczności;

2. art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego - okresów zamieszkiwania przez skarżącego w Polsce - na korzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia, a takie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony;

3. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i niesłuszną odmowę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.11.2012 r. do 30.11.2021 r., podczas gdy za okres zamieszkiwania w Polsce świadczenia te były należnie pobrane.

Autor skargi wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego dla ustalenia:

- jaki charakter miał dla skarżącego wyjazd do W., czy był to wyjazd na stałe, czy o charakterze tymczasowym, na tzw. dorobek,

- czy po powrocie żony wraz z dziećmi do Polski tj. po 15 lipca 2020 r. skarżący miał zamiar stale zamieszkiwać w W.,

- czy jego pobyt wtedy miał charakter tymczasowy,

- czy skarżący miał świadomość o nienależności pobranych świadczeń,

- czy skarżący został pouczony o okolicznościach w jakich świadczenia będą nienależne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 lutego 2023 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 19 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 lutego 2023 r.

Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 19 stycznia 2023 r.), z czego jednak nie skorzystały.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 4 października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Wielunia z 25 sierpnia 2022 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W analizowanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy organ prawidłowo zmienił własną decyzję z 8 września 2009 r. przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2009 r. na stałe, w ten sposób, że przyznał R.M. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 września 2009 r. do 31 października 2012 r. w kwocie 153,00 zł miesięcznie oraz od 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 215,84 zł miesięcznie (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r. (pkt 2 decyzji).

Jako podstawę materialnoprawną decyzji z 25 sierpnia 2022 r. Burmistrz Wielunia powołał przepisy art. 163 k.p.a., art. 16, art. 24 i art. 32 u.ś.r., natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy wspomniane rozstrzygnięcie wskazał wyłącznie przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 3 i art. 16 u.ś.r., pomijając zupełnie art. 32 u.ś.r. definiujący materialnoprawne przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne obywatelom polskim. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.ś.r. są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 i 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Według art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

Według art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Taką podstawę stanowi wskazany w decyzji organu pierwszej instancji art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r. utrwalony jest pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc – od chwili obecnej). Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Brak jest więc podstaw by w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Wobec tego przepis ten nie daje podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął. Z względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1035/11, 20 marca 2012 r. sygn. I OSK 1919/11, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 54/20, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 500/10; w Gdańsku z 26 listopada 2008 r. sygn. I SA/Gd 711/08; w Łodzi z 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 616/11, 14 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1360/11, 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 543/14 – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1728/21 co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego.

Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie podziela powyższe poglądy i uważa, że w trybie art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 163 k.p.a. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony. Modyfikacja okresu, na który pierwotnie przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny (od 1 września 2009 r. na stałe), poprzez jego skrócenie (od 1 września 2009 r. do 31 października 2012 r.) w sytuacji, gdy okres ten już upłynął i jednoczesna odmowa przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za miniony okres (od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r.) jest niedopuszczalna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. We wskazanym trybie organ mógł jedynie odmówić stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej, o ile doszedłby do wniosku, że skarżącemu obecnie nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast okres od 1 listopada 2012 r. do 30 listopada 2021 r., w którym - zdaniem organu - skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, należało rozpatrywać w kategoriach przepisu art. 30 u.ś.r. który definiuje przesłanki materialnoprawne uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Z tego też względu kwestie ewentualnego pouczenia skarżącego o okolicznościach, w jakich nie powinien pobierać świadczeń czy też świadomości nienależności pobranych świadczeń, na które zwraca uwagę autor skargi, powinny być badane przez organ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 30 u.ś.r.

Według Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim pisemne wyjaśnienia skarżącego oraz jego małżonki (oświadczenia z 10 września 2021 r. i 15 marca 2022 r.) nie budzą wątpliwości co do charakteru pobytu R.M. na terytorium W. w okresie od 15 października 2012 r. do 14 grudnia 2021 r. W sprawie niespornym jest, że w analizowanym okresie skarżący przebywał na stałe w W., tam bowiem mieszkał i pracował. Do Polski przyjeżdżał na urlop wypoczynkowy, celem leczenia i wizyt rodzinnych. W pisemnych wyjaśnieniach załączonych do pisma z 20 maja 2022 r. skarżący wprost stwierdził, że 15 października 2012 r. wyjechał z Polski na stałe, wymienił także firmy, w których był zatrudniony, okresy urlopów wypoczynkowych spędzonych w Polsce, wskazując że do Polski wrócił na stałe 14 grudnia 2021 r.

Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też należy odwołać się w tym zakresie do przepisów prawa cywilnego, a konkretnie do art. 25 k.c., stanowiącego, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na stan faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że miejscem zamieszkania skarżącego w okresie od 15 października 2012 r. do 14 grudnia 2021 r. rzutującym na posiadanie przezeń prawa do zasiłku pielęgnacyjnego była W. Samo zameldowanie z dniem 9 sierpnia 2019 r. na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będące instytucją prawa administracyjnego o charakterze ewidencyjnym, nie przesądza o zamieszkaniu R.M. w rozumieniu prawa cywilnego pod adresem stałego pobytu.

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, nie wystąpiły jakiekolwiek niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a konkretnie co do okresów zamieszkania skarżącego w Polsce, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, wobec czego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. należało ocenić jako niezasadny. Organy orzekające w sprawie zgodnie z art. 7 k.p.a. podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania wyjaśniającego zebrany został kompletny materiał dowodowy, który stanowił dostateczną podstawę ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Chybione są tym samym zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego, nie zachodziła również konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczności wskazane w treści odwołania. Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Trafne jest wobec tego stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na wnioski dowodowe strony zawarte w odwołaniu, że brak jest konieczności ustalenia świadomości o nienależności pobranych świadczeń, czy pouczenia o okolicznościach w jakich świadczenia będą nienależne, bowiem postępowanie w tym przedmiocie, pomimo błędnego ich określenia przez organ jako "nienależnie pobrane", będzie się dopiero toczyć. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okoliczności stanu faktycznego zostały bowiem ustalone prawidłowo.

Jak zostało to już wcześniej zaakcentowane Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Wielunia zmieniającą pierwotną decyzją tego organu z 8 września 2009 r. dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego, powołało jako podstawę materialnoprawną swego rozstrzygnięcia wyłącznie przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 3, art. 16 u.ś.r. Lektura motywów zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy skupił swoje rozważania zasadniczo na ocenie poprawności poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń pod kątem przesłanek materialnoprawnych określonych w przepisach art. 1 ust. 3 i art. 16 u.ś.r. w zakresie zmiany miejsca zamieszkania skarżącego i podstaw do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, pomijając zupełnie podstawowe kwestie rzutujące na ocenę decyzji, a mianowicie prawidłowość zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 163 k.p.a.

Powyższe świadczy o naruszeniu przez Kolegium przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wymieniony przepis określa zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania, w tym podstawy prawnej. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Tożsamość przedmiotowa sprawy jest zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie, jak uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres, w tym między innymi zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz musi i powinna zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy.

Sąd stwierdził nadto, że choć skarżący w toku postępowania przed organami obu instancji był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), któremu doręczono kontrolowane decyzje i, z którym organ pierwszej instancji prowadził korespondencję celem ustalenia okresu i charakteru pobytu skarżącego na terytorium W., to jednak w materiale aktowym sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 33 § 3 k.p.a. stanowi, iż pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie wspomnianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, iż udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Jeśli strona ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy, to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt sprawy, a jeśli tego nie uczynił organ winien wezwać pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa. Brak ten powinien zostać uzupełniony w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Odnosząc się do zawartego w treści skargi wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego podkreślić należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., do dowodu z dokumentu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zarówno zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza, jak i przeprowadzaniu dowodów, których przeprowadzenia zaniechano w toku postępowania administracyjnego, zastępując w tym zakresie organy.

Podsumowując, wobec stwierdzonych wyżej naruszeń prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie adwokata.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone powyżej.

is