II SA/Łd 28/24

Dnia 17 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2024 roku sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 15 listopada 2023 r. nr 74/2023 znak: GPB-III.7722.30.2023 PK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r. nr 74/2023, znak: GPB-III.7722.30.2023 PK Wojewoda Łódzki na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z dnia 27 września 2023 r. nr 138/2023, znak: AB.6740.137.2012 o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr 200/2012 z dnia 27 marca 2012 r. znak: AB.6740.137.2012, udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, budowę zewnętrznej instalacji: wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego, na działkach nr ewid. [...], [...] w P., przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 7 września 2023 r. do Starosty Pabianickiego wpłynął wniosek A. P., dotyczący wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia 27 marca 2012 r. nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012. Ponadto w dniu 15 września 2023 r. Wojewoda Łódzki z urzędu przekazał pismo A. P. złożone w dniu 6 września 2023 r. do Wojewody Łódzkiego, będące wnioskiem o wznowienie ww. postępowania. Ponieważ żądanie wnioskodawcy dotyczy tego samego, co wniosek złożony w dniu 7 września 2023 r., organ rozpatrzył je wspólnie, jako jedno żądanie wznowienia.

Wnioskodawca domaga się wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, budowę zewnętrznej instalacji: wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej z szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego, na działkach nr ewid. [...], [...] w P., przy ul. [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., twierdząc, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zdaniem A. P. decyzję nr 200/2012 z dnia 27 marca 2012 r. wydano bowiem w oparciu o niezgodne z prawdą i ze stanem faktycznym prace geodezyjne geodety W. K., który poświadczył nieprawdę, iż budynek na działce nr [...] jest oddalony od granicy o 4,11 m. Biegły sądowy Sądu Okręgowego w Łodzi inż. M. R. w dniu 20 grudnia 2021 r. ujawniła prawdę, że granica na działce nr ewid. [...] została naruszona o 40 centymetrów, zatem odległość budynku na działce nr [...] jest mniejsza niż 4 metry od granicy.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 13 września 2023 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach o udzielenie informacji, czy A. P. złożył i w jakiej dacie w organie nadzoru budowlanego opinię biegłej sądowej inż. M. R. Jak wskazał Starosta Pabianicki, informacja ta jest niezbędna przy określeniu terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach poinformował, iż A. P. złożył powyższą opinię w organie nadzoru budowlanego w dniu 24 maja 2022 r.

Z uwagi na powyższe okoliczności Starosta Pabianicki postanowieniem z dnia 27 września 2023 r. nr 138/2023, znak: AB.6740.137.2012 odmówił wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 27 marca 2012 roku nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, iż A. P. posiada opinię inż. M. R. na pewno od 24 maja 2022 r., a więc od tego dnia posiadał wiedzę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pomiędzy momentem dowiedzenia się o okoliczności, a żądaniem wznowienia postępowania (wniosek wpłynął do organu 7 września 2023 r.) upłynęło więcej niż jeden miesiąc. Wznowienie postępowania w tym przypadku jest niemożliwe i niezgodne z prawem, gdyż nie została zachowana przesłanka wyliczona w art. 145 § 1 k.p.a., wskazującym podstawy prawne wznowienia.

Poza tym weryfikacja prac geodezyjnych nie należy do zakresu działań organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. , poz. 682 ze zm.), a także w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Zatem zarzut A. P. w tym zakresie jest bezzasadny. Spór o przebieg granicy nie może być rozstrzygany w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonym w oparciu o przepisy ww. ustawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. P., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. W jego uzasadnieniu skarżący wskazał, iż decyzja z dnia 27 marca 2012 r. została wydana prawdopodobnie z naruszeniem prawa wodnego oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez przebudowy urządzeń melioracyjnych oraz bez uiszczenia stosownej opłaty za uzyskanie zgody wodnoprawnej, a także bez uzgodnienia przez organ ją wydający z organem właściwym w sprawie melioracji wodnych.

Wojewoda Łódzki nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż w przypadku niezachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., organ nie rozpatruje wniosku pod względem merytorycznym, tj.: czy istotnie występują przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a., lecz wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Ponadto z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jednocześnie organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zachowania tego terminu, albowiem wznowienie na wniosek strony postępowania, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Prowadzi to do konkluzji, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są zbyt ogólnikowe bądź lakoniczne. Nie można bowiem w takim wypadku założyć, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach administracji.

W ocenie Wojewody Łódzkiego Starosta Pabianicki właściwie ustalił okoliczności faktyczne i zasadnie uznał, że skarżący nie zachował terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. A. P. w swoim wniosku nie określił bowiem terminu, w którym dowiedział się że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Natomiast jako dowód wniósł opinię biegłego geodety M. R. opracowaną w dniu 20 grudnia 2021 r. Jak wynika z akt sprawy organu pierwszej instancji, A. P. posiada opinię biegłego geodety, na którą powołuje się we wniosku o wznowienie postępowania, co najmniej od dnia 24 maja 2022 r., tj. od dnia w którym przedłożył ww. opinię do PINB w Pabianicach. Wobec powyższego, najpóźniejszą datą pewną, w której A. P. mógł się dowiedzieć o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jest dzień 24 maja 2022 r. Słusznie zatem Starosta Pabianicki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pomiędzy momentem dowiedzenia się o okoliczności wznowienia, a żądaniem wznowienia postępowania upłynęło więcej niż jeden miesiąc, zatem wznowienie postępowania nie jest możliwe, gdyż nie został zachowany termin o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. A. P. nie wskazał innej daty dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ani tym bardziej dowodów i okoliczności potwierdzających inną datę, niż ustalił to organ pierwszej instancji. Dlatego też, w ocenie Wojewody Łódzkiego, rozstrzygnięcie Starosty Pabianickiego jest prawidłowe.

Dodatkowo, zdaniem organu wojewódzkiego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tj. w uzasadnieniu postanowienia wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia, merytoryczne odniesienie się do zarzutów zawartych z zażaleniu, na tym etapie postępowania nie jest możliwe.

Odnosząc się do zgłoszonego w zażaleniu żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., Wojewoda Łódzki wskazał, iż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, a organem właściwym będzie organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. P., podnosząc w jej uzasadnieniu, iż w swoim zażaleniu wskazał na naruszenie prawa wodnego, gdyż prawdopodobnie nie przebudowano urządzeń melioracyjnych i prawdopodobnie nie wniesiono żadnej opłaty do państwowej kasy za uzyskanie zgody wodnoprawnej na przebudowę urządzeń melioracyjnych. Prawdopodobnie M. C. popełnił przestępstwo, gdyż nie ujawnił Staroście Pabianickiemu dokumentów melioracyjnych dotyczących jego nieruchomości, w czasie gdy występował o pozwolenie na budowę domu na działce numer [...]. Jeżeliby ujawnił Staroście Pabianickiemu zbiór dokumentów melioracyjnych, to Wojewoda w wydanym postanowieniu odniósłby się do prawa wodnego, do przebudowy urządzeń melioracyjnych, do wnoszenia opłat do państwowej kasy, a Wojewoda Łódzki w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie odniósł się do wyżej wymienionych zarzutów.

Skarżący domaga się przedstawienia dowodu świadczącego o tym, że M. C. ujawnił Staroście Pabianickiemu, w czasie gdy występował o pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce numer [...], zbiór dokumentów melioracyjnych. Jak podkreślił A. P., decyzja o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] została wydana w wyniku przestępstwa. Wskutek wznowienia postępowania wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Popełnienie przestępstwa, w ocenie skarżącego, jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. W interesie społecznym jest bowiem przestrzeganie przepisów prawa wodnego. Budowa domów i innych budowli na działkach, na których znajdują się urządzenia melioracyjne, musi być wykonana z przebudową urządzeń, aby zachowały swoją sprawność użytkową i funkcjonowały zgodnie z przeznaczeniem. W interesie społecznym jest również to, aby do państwowej kasy wpływały należne stosowne opłaty za wydawanie zgód wodnoprawnych na przebudowę urządzeń melioracyjnych.

A. P. podkreślił, iż przebudowa urządzeń melioracyjnych przed prowadzeniem na nich na przykład budowy domu, ma na celu między innymi zachowanie ich sprawności użytkowej, aby odprowadzały wodę ze zmeliorowanego terenu, by woda także na sąsiednim terenie nie wyrządzała szkody. Jeśliby M. C. nie chciał wyrządzić szkody skarżącemu przez zalewanie wodą jego nieruchomości, to dlaczego nie przebudował urządzeń melioracji wodnych, zgodnie z przepisami prawa wodnego. Jeżeli M. C. nie chciał uniknąć kosztów przebudowy urządzeń melioracyjnych i opłaty za wydanie zgody wodnoprawnej na przebudowę swoich urządzeń melioracji wodnych, to dlaczego nie wystąpił do właściwego organu o wydanie zgody wodnoprawnej na przebudowę urządzeń melioracyjnych. Jeżeli M. C. nie chciał oszukać Państwa Polskiego za wniesienie stosownej opłaty za wydanie zgody wodnoprawnej, dlaczego nie wystąpił do właściwego organu o wydanie zgody wodnoprawnej, wtedy wpłaciłby do państwowej kasy opłaty, a Państwo Polskie nie poniosłoby żadnych strat z tytułu opłat za uzyskanie zgód wodnoprawnych. Jeżeli na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek zgromadzenia dokumentów, dotyczących jego nieruchomości, to dlaczego M. C. nie zgromadził dokumentów melioracyjnych, dotyczących jego nieruchomości. Natomiast jeżeli M. C. zgromadził zbiór dokumentów melioracyjnych, dotyczących jego nieruchomości, dlaczego nie ujawnił zbioru dokumentów melioracyjnych, w czasie gdy występował do Starosty o pozwolenia na budowę domów.

Z uwagi na powyższe okoliczności A. P. wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 28 lutego 2024 r. A. P. wskazał, iż M. C., występując o pozwolenie na budowę domu na działce nr [...], nie ujawnił Staroście Pabianickiemu, że budowa będzie prowadzona na terenie zmeliorowanym. W konsekwencji inwestor nie przebudował urządzenia melioracyjnego na działce nr [...] oraz pozostałych działkach, przez co urządzenia wodne są niesprawne, nie odprowadzają wody, a woda zalewa nieruchomość skarżącego. Do swojego pisma skarżący załączył pisma Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 grudnia 2020 r., 29 marca 2021 r., 20 czerwca 2022 r. oraz kopię fotografii i mapy melioracyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze oraz wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adw. A. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, iż nie zostały one opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu powyższego pisma pełnomocnik podkreślił m.in., iż w sprawie wystąpiły przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które mimo upływu terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. prowadzą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Starosty Pabianickiego nr 200/2012 z dnia 27 marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2404/11 wskazał bowiem, że w przypadku, kiedy żądanie wznowienia postępowania jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie należy jednak wskazać, iż powyższa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. P. jest postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 15 listopada 2023 r. nr 74/2023, znak: GPB-III.7722.30.2023 PK, utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zatem skarga na powyższy akt mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu, jak wskazano powyżej, jest postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 15 listopada 2023 r. nr 74/2023, znak: GPB-III.7722.30.2023 PK, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z dnia 27 września 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Starosty Pabianickiego z dnia 27 marca 2012 r. nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, budowę zewnętrznych instalacji: wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w P., przy ul. [...]. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, wobec czego brak jest powodów do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Na początku tej części rozważań należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, pozwalających na wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych po spełnieniu ściśle określonych przesłanek, opisanych w art. 145 – 145b k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż podstawę do wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Natomiast w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania

Przed wznowieniem postępowania, co następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji, we wstępnym etapie rozpoznawania wniosku, zobowiązany jest dokonać sprawdzenia, czy spełnione są łącznie wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia. W ramach etapu wstępnego organ winien ustalić przede wszystkim czy wniosek pochodzi od strony, czy wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania, czy wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Natomiast badanie wystąpienia wad postępowania określonych w art. 145 i nast. k.p.a. odbywa się dopiero na kolejnym etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Obowiązkiem organu, do którego wpływa podanie o wznowienie postępowania, jest zbadanie, w pierwszej kolejności, terminowości wniesienia takiego wniosku. Jedynie bowiem podanie złożone w ustawowym terminie może doprowadzić do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. Procedowanie zainicjowane wnioskiem złożonym po upływie terminu doprowadzić może do wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną, prowadzącą do jej nieważności w związku z naruszeniem art. 16 k.p.a.

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., rozpoczyna się od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania. Podkreśla się również, że bez znaczenia pozostaje dla oceny zachowania omawianego terminu, czy wnoszący podanie miał wiedzę odnośnie do prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. Organ rozstrzygający wniosek o wznowienie postępowania, oparty na podstawach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 k.p.a., ma bowiem obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. II OSK 896/20; wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 817/22; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., sygn. II OSK 2683/20 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, a wydane rozstrzygnięcia zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Jak trafnie podniosły organy administracji w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć, A. P. w swoim wniosku o wznowienie postępowania nie wskazał daty, w której dowiedział się o istnieniu okoliczności, stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Podał jedynie, iż w jego ocenie dowody, na podstawie których ustalono okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją z dnia 27 marca 2012 r., okazały się fałszywe. Zdaniem skarżącego geodeta W. K. poświadczył nieprawdę, iż budynek na działce nr [...] jest oddalony od granicy o 4,11 m. Powyższa okoliczność została ujawniona wskutek wydania przez biegłego Sądu Okręgowego w Łodzi inż. M. R. w dniu 20 grudnia 2021 r. opinii, w której stwierdzono, że granica na działce nr ewid. [...] została naruszona o 40 centymetrów, zatem odległość budynku na działce nr [...] jest mniejsza niż 4 metry od granicy. Trafnie zatem Starosta Pabianicki uznał, iż datą, od której należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na tej podstawie, będzie chwila zapoznania się przez A. P. z treścią powyższej opinii. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., rozpoczyna się od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wszczęcia takiego postępowania. W celu ustalenia powyższej okoliczności, organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach o wskazanie, kiedy A. P. złożył w tym organie opinię inż. M. R. W uzyskanej odpowiedzi podano, iż powyższa opinia została złożona przez skarżącego w dniu 24 maja 2022 roku.

W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów administracji, zgodnie z którym wniosek o wznowienie postępowania, który wpłynął do Starosty Pabianickiego w dniu 7 września 2023 r., został złożony z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ w razie wątpliwości winien zobowiązać stronę do jednoznacznego skonkretyzowania jej żądania, jednakże w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi działania z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa, bowiem trafnie ustalił on, kiedy najpóźniej A. P. mógł powziąć wiedzę o okoliczności, stanowiącej powoływaną przez niego podstawę do wznowienia postępowania.

Prawidłowo organy wskazały również, że negatywna weryfikacja wniosku skarżącego pod kątem spełnienia wymogów formalnych spowodowała, iż wniosek ten nie mógł podlegać rozpoznaniu pod kątem merytorycznym. Należy bowiem podkreślić, iż postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie jest kolejną instancją odwoławczą i nie może prowadzić do podnoszenia dowolnych zarzutów pod adresem wydanej decyzji, lecz służy do weryfikacji ostatecznych decyzji obciążonych wadami, ściśle określonymi w przepisach art. 145 – 145b k.p.a. oraz innych przepisach.

Pełnomocnik skarżącego w swoim piśmie procesowym z dnia 7 maja 2024 r. powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. II OSK 2404/11, zgodnie z którym regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. Organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu i zebrany materiał dowodowy powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Nie jest to jednak stanowisko jednolite. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można znaleźć argumentację, zgodnie z którą organ, stosownie do treści art. 147 zdanie 1 k.p.a., powinien podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, gdy ma świadomość istnienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Powinno to nastąpić poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu. Jednakże w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postępowania kwestią zasadniczą jest zbadanie dopuszczalności tego wniosku, w szczególności terminowości jego złożenia. Natomiast w sytuacji, kiedy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany, to brak jest podstaw do dalszego prowadzenia sprawy jako wznowionej z urzędu. Ponadto analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznawianie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (w: W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, RPEIS 1965, Nr 3, str. 60; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 16, Warszawa 2019, str. 848). W tej sytuacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Poza tym organ nie ma obowiązku wznawiać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Należy również podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 915/05, jak i wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1482/11, iż w żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2697/20 i powołane tam orzecznictwo, publ. CBOSA).

Zdaniem Sądu powyższy pogląd uznać należy za zasadny. Gdyby bowiem organ był zobowiązany do rozważania w każdej sprawie, czy nie zachodzi przyczyna do wznowienia postępowania z urzędu, zatarciu uległyby różnice pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony a postępowaniem prowadzonym z urzędu. Takie podejście spowoduje, że zachowanie terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w praktyce straciłoby jakiekolwiek znaczenie z uwagi na możliwości działania organu z urzędu. Strona nie może skutecznie domagać się takiego działania organu. Trudno bowiem uznać, iż organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Jest to tylko jego prawo, a obowiązek istnieje wyłącznie w razie znalezienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 1930/21, publ. CBOSA).

Postępowanie nadzwyczajne w każdej procedurze (cywilnej, karnej i administracyjnej) toczy się przy zachowaniu wymogów formalnych, a następnie po ustaleniu wskazanych podstaw przystępuje się do oceny dotychczasowej decyzji czy innego rozstrzygnięcia. Zatem ani organ administracyjny, ani sąd nie mogły orzekać w sprawie dotyczącej materii wynikającej z decyzji ostatecznej i to tak długo, jak długo ostateczna decyzja znajduje się w obrocie prawnym albo nie wznowiono wobec niej postępowania. Ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nadto przy niezachowaniu terminu z art. 148 § 1 k.p.a. w ogóle nie podlega badaniu, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, ponieważ nie wznowiono postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 lipca 2006 r., sygn. II OSK 1009/05, publ. CBOSA).

Uznać zatem należy, iż z uwagi na niezachowanie przez A. P. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., jego wniosek nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, zaś organy administracji w tych okolicznościach prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

lp