II SA/Łd 911/23

Dnia 21 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2023 roku sprawy ze sprzeciwu A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 września 2023 roku nr KO.461.15.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. ał

Decyzją z dnia 12 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia 20 kwietnia 2023 r. odmawiającą ustalenia, z wniosku skarżącego, środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego, w skład którego wchodzą: zespół [...]-stu sektorów o planowanej obsadzie 2611 sztuk kur niosek każdy, ogrody zimowe, pakownia z częścią socjalną, wiata magazynowa. Budowa mieszalni pasz, w skład której wchodzą: budynek technologiczny mieszalni pasz, instalacja technologiczna, dwa silosy zbożowe o pojemności do 130 m3 każdy, cztery silosy zbożowe o pojemności do 55 m3 każdy, trzy silosy paszowe o pojemności do 35 m3 każdy, jeden silos na materiały o pojemności do 50 m3. Budowa brodzika dezynfekcyjnego. Budowa zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe o poj. min. 10 m3. Budowa czterech zbiorników bezodpływowych na ścieki technologiczne o łącznej pojemności min. 40 m3. Budowa podziemnego zbiornika ppoż. o poj. 150 m3 wraz z przelewem awaryjnym i wylotem do rowu odwadniającego. Budowa zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji technologicznej, kanalizacji deszczowej, wodociągowej i elektrycznej" planowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] , gm. D..

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w wyniku rozpatrzenia skargi A.B. na ww. decyzję Kolegium, WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 745/21, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 25 lutego 2021 r. oraz postanowienie RDOŚ z dnia 26 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że:

przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 u.i.o.ś.), czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę;

organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić, odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego;

organ nie może a priori założyć, biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia, że inwestor nie będzie w stanie spełnić ciążących na nim warunków, bez dogłębnej analizy raportu, przyjętych w jego ramach założeń. Analizy te w przypadku odmowy uzgodnienia warunków inwestycji winny bardzo precyzyjnie określać przyczyny takowej odmowy, ze szczegółowym wskazaniem okoliczności, które to spowodowały;

ważną rzeczą jest to, aby organ administracji dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji. W konsekwencji organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym tereny sąsiednie, a zwłaszcza danych identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organów jest również sprawdzenie wszystkich materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ustalenia zawarte w raporcie mogą służyć wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko wówczas, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Natomiast skuteczność zarzutów wobec raportu może być zróżnicowana w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyroki NSA z: 26 marca 2015 r., II OSK 2032/13; 28 sierpnia 2014 r., II OSK 464/13; 5 marca 2015 r., II OSK 1858/13; 20 stycznia 2012 r., II OSK 2094/10; 18 maja 2016 r., II OSK 2151/14);

raport sporządzany przez inwestora wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 Kpa;

pominięto ustalenia opinii sporządzonej przez niezależnego rzeczoznawcę [...] dr inż. R.G. oraz złożone przez skarżącego w piśmie z 12 lutego 2021 r. wyjaśnienia co do zarzutów organu uzgodnieniowego w przedmiocie braków i nieprawidłowości raportu środowiskowego. Skutkowało to w efekcie uznaniem, że uzasadniona jest odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a ponadto, że zachodzą podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia i wydaniem decyzji odmownej, w konsekwencji doprowadzając do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

organ winien bardzo dokładnie rozważyć wszelkie dostępne mu materiały dowodowe, w szczególności te przedkładane przez stronę postępowania;

skoro organ nie rozpoznał i nie odniósł się do wszystkich dokumentów i wyjaśnień przedkładanych przez stronę skarżącą, a dotyczących istotnych elementów raportu oddziaływania na środowisko, to zasadnym jest zarzut, iż postępowanie nie zostało rozpoznane merytorycznie w całokształcie sprawy. Zasadnym jest tym samym zarzut naruszenia zasady przekonywania, zobowiązującej organ do oparcia się na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Pamiętać bowiem należy, iż uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla pozostałych uczestników obrotu prawnego, w których sferze prawnej decyzja ta wywołuje jakiekolwiek skutki, gdyż winna być możliwa do skontrolowania pod względem jej zgodności z prawem i powinna odzwierciedlać stanowisko organu oraz tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że taka decyzja jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. m.in. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10 oraz z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13 i wyrok WSA w Opolu z 28 października 2010 r., II SA/Op 369/10);

- organ nie wyjaśnił stronie, jakie konkretnie nieścisłości wpłynęły na jego decyzję i co winien skarżący poprawić, uzupełnić w raporcie, aby był on prawidłowy i nie budził wątpliwości organu. Zabrakło skonkretyzowania zarzutów co do raportu, precyzyjnego wskazania jego braków, tak aby strona mogła się odnieść do tak postawionych zarzutów i ewentualnie dokonać korekty, uzupełnienia treści raportu. Takowego jednakże uzasadniania zabrakło, a tym samym stronie uniemożliwiono zweryfikowania prawidłowości wydanej decyzji, albowiem w praktyce nie jest ona w stanie ocenić czym de facto kierował się organ I instancji odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jej podstawy prawne i nie odniesiono się do wszystkich istotnych zarzutów i wyjaśnień skarżącego, a więc uzasadnienie, które nie sprecyzowało stanowiska i treści wydanej decyzji, stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Narusza też kodeksową zasadę przekonywania (art. 11 Kpa);

nie sposób zgodzić się z poglądem organu I instancji (podtrzymanym w zaskarżonej decyzji przez Kolegium), zgodnie z którym pod pojęciem kurnika należy rozumieć pojedynczy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w sytuacji kiedy przepisy rozporządzenia WE takiego założenia w żadnym razie nie czynią. Teoria racjonalnego ustawodawcy nakazuje przyjąć, iż gdyby chciał definiować pojęcie "kurnika" w sposób, w jaki robi to Kolegium, z pewnością sformułowałby to precyzyjnie w treści przepisu rozporządzenia WE bądź też w słowniczku pojęciowym. Jeżeli jednak tego nie uczynił, to trudno domniemywać odmiennej jego woli wbrew temu, co jasno wynika z treści art. 12 ust. 3 rozporządzenia WE;

RDOŚ nie jest zaś taką jednostką certyfikującą, a zatem nie ma upoważnienia do wypowiadania się w kwestiach spełnienia wymogów chowu ekologicznego na etapie uzgadniania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Trafnie przy tym podnosi skarżący, iż dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest istotne, czy przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter ekologiczny (dotyczy chowu ekologicznego kur niosek), czy też nie. Jest to bowiem kwestia poboczna, od której nie zależy rozstrzygnięcie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji. Ocena, czy dana inwestycja klasyfikuje się do produkcji ekologicznej nie jest rolą regionalnego dyrektora ochrony środowiska, gdyż do tego powołane są - na podstawie przepisów prawa unijnego - specjalne jednostki certyfikujące;

przesłanki określające, czym ma kierować się organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przy nakładaniu tego obowiązku, zostały wskazane w art. 82 ust. 2 u.i.o.ś. Przepis ten stanowi, że organ stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, biorąc pod uwagę w szczególności następujące okoliczności, jeżeli: posiadane na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dane na temat przedsięwzięcia nie pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko; ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego powiązania z innymi przedsięwzięciami istnieje możliwość kumulowania się ich oddziaływań oraz istnieje możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody;

- jednym z dokumentów, które winny być przesłane do organów uzgadniających i opiniujących, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 77 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś.), który stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. "Podzielić należy tu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że każda zmiana raportu (jego uzupełnienie) wymaga przeprowadzenia ponownej procedury uzgodnieniowej. To samo dotyczy opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego. Raport jest bowiem przedkładany tym organom wraz z wnioskiem o uzgodnienie/zaopiniowanie (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., II OSK 2126/16). W orzeczeniu tym wyjaśniono również, że postanowienie uzgodnieniowe nie jest zaskarżalne zażaleniem, a może być tylko kwestionowane w ramach odwołania (art. 142 k.p.a.). Ewentualnie dokonanie ponownych uzgodnień na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby zatem stronę prawa do kwestionowania uzgodnień oraz opinii w ramach administracyjnego toku instancji, co narusza art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP";

- "Rozpoznając sprawę ponownie organy winny mieć na uwadze zawarte wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że organ winien przede wszystkim dopuścić dowód z opinii biegłego, przedłożony przez skarżącą. Konieczność szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia skali planowanego przedsięwzięcia determinuje w niniejszej sprawie przede wszystkim bardzo duża skala przedsięwzięcia. Organ winien również zobowiązać inwestorów do ewentualnego uzupełnienia raportu w związku z wymogiem jego aktualności oraz koniecznością zbadania ewentualnych oddziaływań skumulowanych. Następnie, uzupełniony raport wraz z opinią niezależnego rzeczoznawcy [...] dr inż. R.G., która stanowi w istocie uzupełnienie pierwotnego raportu, winien być przesłany RDOŚ i PPIS celem uzgodnienia oraz zaopiniowania. Końcowo, organy, mając na uwadze całokształt zebranego materiału oraz sformułowane wyżej oceny prawne dotyczące kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu decyzji środowiskowej w sprawach dotyczących inwestycji o wskazanym stopniu uciążliwości, winny wydać decyzję co do istoty".

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Kolegium na wstępie wskazało, iż w toku postępowania od dnia 13 maja 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 784), która wprowadziła zmiany do u.i.o.ś., tj. zmieniła art. 72 ust. 6 i art. 85 ust. 3 oraz dodała do art. 72 ust. 6a, i po art. 85d art. 86e-86h. Zmiany te nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 104 litera a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), zwane rozporządzenie RM, w związku z czym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku u jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094), zwanej u.i.o.ś.

Wskazując odpowiednie przepisy u.i.o.ś. Kolegium wskazało, że organ I instancji wystąpił o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia do RDOŚ i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. oraz o opinię do PPIS. Postanowieniem znak [...] z dnia 17 listopada 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił realizację przedsięwzięcia w proponowanym do realizacji wariancie oraz określił warunki jego realizacji, jednocześnie nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (stanowisko podtrzymano pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. znak [...]). Pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. znak [...], PPIS pozytywnie zaopiniował warunki realizacji ww. przedsięwzięcia. Postanowieniem znak [...] z dnia 1 lutego 2023 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji.

W odniesieniu do powyższego Kolegium dodało, że organ I instancji odmówił jednak ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, uzasadniając to:

protestami mieszkańców,

zasadą zrównoważonego rozwoju,

obowiązkiem zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców, w tym w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz zdrowia i bezpieczeństwa obywateli wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym,

pogorszeniem stanu środowiska oraz uciążliwościami dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, w związku z realizacją planowanego kurnika, który zgodnie z zapisami w raporcie, mimo przyjętych założeń technologicznych i technicznych będzie źródłem emisji substancji odorowych, które traktuje się jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi.

W ocenie Kolegium, powołane wyżej przesłanki odmowy nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach, jak i nie są niezgodne z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Jeżeli chodzi o odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, to należy podnieść, że generalnie odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań może mieć miejsce jedynie w ściśle określonych przypadkach wymienionych w przepisach prawa materialnego. Tymi przypadkami są:

niezgodność lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.),

odmowa uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organy uzgadniające i opiniujące (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.),

brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.),

sytuacja, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 u.i.o.ś.),

okoliczność wskazująca, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.),

sprzeczność z innymi przepisami prawa.

O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi – jak podkreślił organ odwoławczy - organ zobowiązany jest do określenia środowiskowych uwarunkowań. Tymczasem w prowadzonym w I instancji postępowaniu nie tylko nie doszło do wykazania, czy którakolwiek z ww. przesłanek umożliwiła wydanie decyzji odmownej, ale odmowa została oparta na sprzeciwie lokalnej społeczności oraz dążeniu do zachowania zrównoważonego rozwoju gminy. Analiza powyższych przepisów pozwala zaś stwierdzić, że sprzeciw mieszkańców nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy u.i.o.ś. nakazują udział społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter obligatoryjny. Przepisy te jednak nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Sam fakt, iż określone przedsięwzięcie może być uciążliwe dla środowiska, a w szczególności dla warunków życia ludzi, nie wystarcza do wydania decyzji odmownej.

Odnośnie zasady zrównoważonego rozwoju Kolegium zauważyło, iż w piśmiennictwie stwierdza się, że odwołanie się przez polskiego ustawodawcę w art. 5 Konstytucji RP do zasady zrównoważonego rozwoju wskazuje, że zasada ta pełni rolę przede wszystkim w kontekście wykładni. Przepis ten odnosi się do obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem tam, gdzie pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobów ich realizacji, należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konsekwencją takiego charakteru zasady zrównoważonego rozwoju jest przyjęcie stanowiska, że zasada ta, jako dyrektywa wykładni, nie powinna być definiowana. Powinna ona zatem pełnić podobną rolę w prawie ochrony środowiska, jaką pełnią klauzule generalne (zasady współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa) w prawie cywilnym (B. Rakoczy, Wolność działalności gospodarczej, a ochrona środowiska. Zasada zrównoważonego rozwoju, "Rzeczpospolita" z 31 maja 2006 r., s. C4) (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2155/18, CBOSA).

Jednocześnie organ II instancji podniósł, że w pierwszej kolejności, do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej, zasadę tę powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań systemowych, stosując zasadę zrównoważonego rozwoju. Wymagania zrównoważonego rozwoju determinują bowiem treść zasady ochrony środowiska, czy też warunków korzystania z niego.

Zdaniem Kolegium, stwierdzenie ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, uzasadnia - w kontekście konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju - nałożenie na inwestora oznaczonych nakazów i zakazów.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że także zasada przezorności, wynikająca z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji, opisując przebieg postępowania, przed wydaniem poprzedniej decyzji z dnia 25 lutego 2021 r., organ wskazał, że "rozważając kwestie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, kierował się zasadą przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którą należy wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Zasada przezorności obowiązuje instytucję lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W przypadku, gdy wskazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Na płaszczyźnie ocen środowiskowych i w niniejszym postępowaniu praktycznym wymiarem zastosowania zasady przezorności powinna być odmowa wyrażenia zgody na realizację działań, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Kierując się zasadą przezorności wątpliwość, czy dane negatywne odziaływanie należy uznać za znaczące czy nieznaczące, rozstrzygnąć należy na korzyść środowiska przyjmując, że będzie ono znaczące". Samo takie przypuszczenie organu nawet z powołaniem się na zasadę przezorności nie jest wystarczającym argumentem dla odmowy wydania decyzji. Twierdzenia organu powinny być poparte odpowiednimi dokumentami, czy też konkretnymi danymi, wskaźnikami, wyliczeniami, itd. w oparciu, o które organ doszedł do takich wniosków.

W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany ją wydać, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami prawa (por. wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 439/11 z dnia 18 listopada 2011 r., CBOSA). Niedopuszczalne jest oparcie decyzji na argumentach pozaprawnych sprowadzających się do przekonania o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia. Również sam tylko sprzeciw - protesty społeczeństwa, a także stron postępowania codo realizacji inwestycji i ich obawy związane z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, nie mogą być wyłączną podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, co ma związek z charakterem decyzji środowiskowej i celami, dla których jest wydawana. Odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań nie może uzasadniać też przewidywanie organu, że inwestor nie jest w stanie sprostać warunkom i standardom określonym w raporcie czy uzyskanych uzgodnieniach i opiniach. Te okoliczności dotyczą już etapu realizacji i funkcjonowania inwestycji i podlegają sprawdzeniom i sankcjonowaniu przez właściwe organy i służby powołane do kontroli stanu środowiska. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. może na inwestora nałożyć obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, nie może jednak odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań z powołaniem się na wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji zgodnie z ustalonymi standardami, jeżeli nie towarzyszy temu np. zakwestionowanie miarodajności raportu (por. np. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1566/15 z dnia 29 stycznia 2015 r., CBOSA).

Kolegium oceniło, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie podnosił okoliczności, iż niedostatecznie przedstawiono w raporcie kwestie oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś.), a w konsekwencji ocenił oddziaływanie przedsięwzięcia negatywnie przez pryzmat zasady zrównoważonego rozwoju i zasady przezorności.

W kontekście powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestię oddziaływania m.in. odorowego wyjaśniał RDOŚ w toku postępowania. Inwestor na wezwanie organu gminy przedstawił "Uzupełnienia Raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia ..." sporządzone: w dniu 24 sierpnia 2023 r. oraz w dniu 9 grudnia 2022 r. W opracowaniach tych autorzy przedstawili wyliczenia oraz izolinie stężeń średnich i maksymalnych z tłem odorów ou/m3, dla wszystkich wskazanych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Uzupełnienia te zostały uznane przez RDOŚ za wystarczające dla oceny oddziaływania planowanego przez inwestora przedsięwzięcia w zakresie odorów, chociaż w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego organ ten nie odniósł się do kwestii oddziaływania odorowego. Z postanowienia nie wynika, dlaczego RDOŚ uznał wariant proponowany przez inwestora za możliwy do realizacji, w sytuacji gdy przedstawione na mapach izolinie stężeń średnich odorów ou/m3 (karta 1538) i izolinie 98 pertencyla maksymalnych stężeń odorów ou/m3 (karty 1537 i 1536) dla wariantu inwestorskiego znacznie wykraczają poza granice działki inwestora i dochodzą do terenu, na którym funkcjonuje zakład o podobnym profilu, co inwestorski, a izolinie takich stężeń dla wariantów alternatywnych 2 i 3 obejmują swym zasięgiem obszar w bliskiej odległości od planowanego przedsięwzięcia i tylko od strony zachodniej wykraczają poza granice terenu inwestycji (karty 1417, 1416, 1415, 1400, 1399, 1398).

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w ogóle nie ocenił ww. uzupełnień, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji. Nie przeprowadził też w zakresie oddziaływania odorowego żadnego własnego postępowania dowodowego. Organ nie wyjaśnił także, czy w związku z funkcjonującym w niedalekim sąsiedztwie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego przedsiębiorstwem zajmującym się hodowlą kur i planowaną inwestycją na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] (co Kolegium znane jest z urzędu), nie nastąpi kumulacja oddziaływań odorowych oraz innych oddziaływań, i jaki to może mieć wpływ na prowadzone postępowanie. Z akt sprawy nie wynika, aby kwestia skumulowanego oddziaływania była rozważana przez organ I instancji i organy uzgadniające/opiniujące. Z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś. wynika zaś, że raport powinien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Mając na uwadze powyższe Kolegium podniosło, że w raporcie sporządzonym 6 listopada 2020 r. na stronie 23 stwierdzono, że "Brak jest przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem:

- do oddziaływań skumulowanych bierze się pod uwagę przedsięwzięcia realizowane, zrealizowane lub planowane, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem;

- na terenie planowanego przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania brak jest realizowanych, zrealizowanych lub planowanych przedsięwzięć, w tym nie występują w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia,

w związku z powyższym dokumentacja spełnia wymagania ustawy ooś, w zakresie kumulowania się przedsięwzięć".

Jak również organ II instancji wskazał, że do raportu załączono mapę (załącznik nr 8), na której przedstawiono zasięg oddziaływania przedsięwzięcia i analiza tej mapy prowadzi do wniosku, że nie uwzględnia ona oddziaływania odorowego (por. karty 1537 i 1536 uzupełnienia raportu z dnia 24 sierpnia 2023 r.). W ocenie Kolegium, kwestia skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia wymaga wyjaśnienia i oceny przez organ I instancji. Jeżeli organ ustali, że w sprawie zachodzi kumulacja oddziaływań, to powinien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji w istocie nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego określone zostały w § 3 art. 107 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że samo wskazanie w podstawie prawnej decyzji na przepisy art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 85 u.i.o.ś. nie oznacza, że przepisy te uprawniały organ do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. W podstawie prawnej decyzji brak jest przepisu, który uprawniałby organ do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

Jeżeli natomiast chodzi o uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji, to – zdaniem Kolegium - także nie spełnia ono warunku z ww. art. 107 § 3 k.p.a. Wynika z niego, że odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań organ oparł przede wszystkim na protestach i sprzeciwach uczestników postępowania. Uzasadnienie to nie zawiera jednak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do przedstawienia poszczególnych czynności podejmowanych w postępowaniu, przywołaniu treści pism organów uzgadniających/opiniujących, protestów składanych w toku postępowania. Organ nie podał w uzasadnieniu decyzji żadnych własnych wniosków czy ocen na tle obowiązującego prawa oraz dowodów zebranych w sprawie.

W ocenie zatem Kolegium, w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy zaistniała którakolwiek z wymienionych w przepisach prawa - przesłanek odmowy wydania decyzji, i dopiero jeśli któraś z ww. wymienionych przesłanek zaistniała - odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Jeśli zaś żadna z tych przesłanek nie zaistniała, ustalić te uwarunkowania. Kolegium zaznacza przy tym, że sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że WSA w ww. wyroku z dnia 19 listopada 2021 r. podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może, przy spełnieniu określonych warunków, wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić, odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowień organów uzgadniających.

Kolegium wskazało także, że uzasadnienie decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ ten zignorował wytyczne wskazane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ nie dokonał merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim, raportu, stanowisk wyrażonych przez organy uzgadniające/opiniujące oraz opinii niezależnego rzeczoznawcy [...] dr inż. R.G.. Jak podkreślił WSA w Łodzi w ww. wyroku: "Konieczność szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia skali planowanego przedsięwzięcia determinuje w niniejszej sprawie przede wszystkim bardzo duża skala przedsięwzięcia. Organ winien również zobowiązać inwestorów do ewentualnego uzupełnienia raportu w związku z wymogiem jego aktualności oraz koniecznością zbadania ewentualnych oddziaływań skumulowanych".

Motywując zaskarżoną decyzję Kolegium podniosło również, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z kluczowych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Jest on sporządzany przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i jego zadaniem jest przedstawienie prognozowanego (szacowanego) wpływu na środowisko w sposób uzasadniony merytorycznie, m.in. w oparciu o ocenę wagi poszczególnych źródeł oddziaływania oraz skutków w środowisku takiej działalności, natomiast weryfikuje go organ administracji prowadzący ocenę oddziaływania na środowisko, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. np. wyroki: WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 397/13 z dnia 24 maja 2013 r. i NSA sygn. akt II OSK 1566/15 z dnia 29 stycznia 2015 r., CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się też, że zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu niezgodności tego dokumentu z konkretnym przepisem prawa, tj. art. 66 u.i.o.ś. i przepisem prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagania ustalonego w określonym punkcie art. 66. Dlatego też postawienie raportowi jedynie ogólnego zarzutu niezupełności tego dokumentu nie może odnieść zamierzonego skutku (tak NSA w wyroku z 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10, CBOSA). WSA w Łodzi w wyroku sygn. akt II SA/Łd 732/08 z dnia 29 stycznia 2009 r. (LEX nr 487500) wskazał też, że: "W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu jakim jest raport, jest niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia". NSA zaś w wyroku sygn. akt II OSK 639/13 z dnia 11 lipca 2013 r. (CBOSA) wskazał, że: "Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą".

Do powyższego organ II instancji dodał, że raport nie jest jednak dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w świetle zasady swobodnej oceny dowodów (zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1, w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Nie stanowiąc dokumentu urzędowego, raport nie korzysta z domniemania zgodności treści ze stanem faktycznym. W związku z tym zawarte w nim stwierdzenia odnośnie co do faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Również wymagania formalne raportu o oddziaływaniu na środowisko są precyzyjnie określone w art. 66 u.i.o.ś. Raport niespełniający wymagań ustawowych nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem (wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10, LEX nr 787129). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym - np. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1502/06, LEX nr 308041 - przyjmuje się, że zarówno organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i organ uzgadniający mogą zwracać się do wnioskodawcy o uzupełnienie treści raportu, a w razie niezastosowania się do wezwania organ odmówi wydania pozytywnej decyzji. Trzeba bowiem szczególnie podkreślić, że to organ administracji publicznej wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i jego rola w postępowaniu wyjaśniającym jest aktywna, a nie pasywna (tak też WSA we Wrocławiu w wyrokach z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 344/16 i z 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 429/16). Weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest zatem oceną dokonywaną przez organ właściwy do wydania decyzji (i do pewnego stopnia organy współdziałające), mającą odpowiedzieć na pytanie, czy przedstawiony dokument zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy, a także, czy zawarte w nim informacje są prawdziwe i rzetelne. Jeżeli raport nie spełnia wymagań prawdziwości i rzetelności, organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany dokonać odpowiednich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego - wyrok WSA w Kielcach z 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 380/10, CBOSA.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że ocena przedłożonego raportu powinna w szczególności dotyczyć spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 u.i.o.ś. oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Rolą organu administracji publicznej jest ocena raportu pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. W judykaturze przyjmuje się, że raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne, musi być kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle art. 66 u.i.o.ś., ponieważ jest kluczowym dowodem w sprawie. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1086/15, LEX nr 21052180). Raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i powstałe w odniesieniu do niego poglądu orzecznictwa Kolegium stwierdziło, że autorzy raportu przedstawili wariant proponowany przez wnioskodawcę (pkt 10.1.), racjonalny wariant alternatywny 1 (pkt 10.2.), racjonalny wariant alternatywny 2 (pkt 10.3.), racjonalny wariant alternatywny 3 (pkt 10.4.) oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem (pkt 10.5.). Jak wynika z opisu na str. 96 raportu, "W wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, jak wykazały analizy przeprowadzone w niniejszym opracowaniu (rozdz. 7), nie będą występowały znaczące oddziaływania na środowisko, nie przewiduje się, aby poziom oddziaływań związany z budową i eksploatacją przedsięwzięcia powodował negatywne skutki w środowisku.

Dalej rozważa się trzy warianty alternatywne:

1)prowadzenie na planowanej powierzchni inwentarskiej budynku inwentarskiego chowu bez klatkowego (nieekologicznego - powierzchnia inwentarska jako jednak hala),

2)się prowadzenie na planowanej powierzchni inwentarskiej budynku inwentarskiego chowu bez klatkowego (nieekologicznego - powierzchnia inwentarska jako jedna hala) z uwzględnieniem biofiltra,

3)uwzględnienie w wariancie inwentorskim zastosowania biofoltra (instalacja wentylacyjna wyciągowa odprowadzająca powietrze z halina płuczki wodne i następnie na biofiltr powierzchni ok. 100 m2)". Następnie opisano poszczególne warianty alternatywne i na stronie 105, przedstawiono "wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem" (pkt 10.5.):

"Oddziaływania wariantu alternatywnego szczegółowo opisano w załączniku 16 (chodzi chyba o załącznik nr 12 - dopisek Kolegium).

Porównanie warianty proponowanego oraz racjonalnego wariantu alternatywnego dokonano określając wartość punktową potencjalnych oddziaływań dla każdego wariantu. Na podstawie przeprowadzonego rozpoznania stanu, zarówno biotycznych, jak i abiotycznych elementów środowiska, rejonu oddziaływania projektowanej inwestycji, dokonano oceny występowania zagrożeń.

W celu przeprowadzenia oceny poszczególnych elementów środowiska dokonano oceny przypisując odpowiednią wartość punktową.

Przyjęto punktową skalę oceny, w której każdemu punktowi przypisano potencjalne oddziaływanie:

punktów - brak wartości

punkt - wartość niska

punkty - wartość średnia

punkty - wartość znacząca

punkty - wartość duża (przekroczenie wartości dopuszczalnych).

Ocenę punktową poszczególnym elementom środowiska przyznano uwzględniając:

- występowanie lub brak danego elementu środowiska,

- jakość danego elementu w istniejącym środowisku,

stopień wrażliwości elementu w istniejącym środowisku,

stopień wrażliwości elementu na zmiany,

zdolność danego elementu do samoregeneracji,

stopień odnawialności zasobu,

narażenie elementu na zmiany wynikające z działalności przedsięwzięcia w fazie realizacji, eksploatacji, likwidacji (emisji substancji i energii bezpośrednich, pośrednich, krótkotrwałych, długotrwałych, okresowych, ciągłe),

wzajemne oddziaływanie,

zaprojektowane rozwiązania technologiczne ograniczające emisje substancji i energii". Następnie w tabeli przedstawiono "Porównanie oddziaływań wariantu proponowanego oraz racjonalnego wariantu alternatywnego" oraz wskazano, że "Wielkość emisji i oddziaływania w zakresie: gleby, powierzchni ziemi, kopalin, jakości i zasobów wód podziemnych, jakości i zasobów wód powierzchniowych, promieniowania elektromagnetycznego, siedlisko floty, w tym formy ochrony przyrody, także Natura 2000 i korytarza ekologiczne, siedlisko fauny, w tym formy ochrony przyrody, także Natura 2000 i korytarze ekologiczne, walory przyrodnicze, walory krajobrazowe, klimat arosanitarny, ludności, w tym zdrowie i warunki życia, awarii i katastrof, zmian klimatu, dóbr materialnych, zabytków, oddziaływania transgranicznego, występowałaby na poziomie wskazanym dla wariantu inwestorskiego (wybranego przez wnioskodawcę). Natomiast zwiększyłaby się emisja w obszarze komponentów:

- powietrze (tylko wariant alternatywny 1),

- wystąpiłoby zużycie surowców (tylko wariant alternatywny 1),

- hałas (dodatkowe źródło hałasu w wariant alternatywny 2 i 3),

- gospodarka odpadami (dodatkowe odpady w wariant alternatywny 2 i 3).

Wg ww. ilościowej oceny środowiskowej wariant proponowany przez wnioskodawcę jest wariantem korzystniejszym od racjonalnego wariantu alternatywnego. Przy czym dodaje się, że wariant alternatywny:

1. wpisuje się w cele środowiskowe wynikające z dokumentów strategicznych istotnych z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia

2. spełnia wymagania art. 143 ustawy POŚ

3. przewidywane ilości wykorzystanych mediów będą tożsame,

Spośród analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia, wariant proponowany przez wnioskodawcę jest najkorzystniejszy dla środowiska ze względu na mniejszą emisje odpadów, mniejszego zajęcia gleb i powierzchni ziemi oraz ograniczenia zmian w krajobrazie. Dodatkowo, wariant proponowany przez wnioskodawcę jest korzystny z uwagi na:

- lokalizację na terenie/zagospodarowanie,

- dobry dostęp do mediów, brak wpływu na tereny podlegające ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody,

- brak na terenie przedsięwzięcia siedlisk wymagających ochrony,

- brak na terenie przedsięwzięcia występowania chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów,

- brak ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko.

Wariant wskazany do realizacji jest wariantem najkorzystniejszym ze względów środowiskowych, jak i ekonomicznych.

Zatem: wariant najkorzystniejszy dla środowiska to wariant inwestorki".

W ocenie Kolegium, raport nie zawiera racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a stwierdzenie, że wariant proponowany przez wnioskodawcę jest jednocześnie racjonalnym najkorzystniejszym wariantem dla środowiska nie spełnia wymagań z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.

Ponadto organ odwoławczy ocenił, że raport nie spełnił również warunków opisanych w art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 u.i.o.ś. Zawarte w nim graficzne przedstawienia opisywanych zagadnień charakteryzują się wysokim stopniem ogólności, bez opisów i są nieczytelne, np. zał. nr 2B do raportu zawierający mapę z lokalizacją rowu melioracyjnego, wylotu oraz kanalizacji deszczowej. Trudno jest dopatrzyć się załącznika o takim numerze, brak jest też czytelnych oznaczeń na tej mapie elementów, które zostały na niej przedstawione. Dopiero weryfikacja danych przedstawionych na płycie CD, pozwoliła na potwierdzenie, że istotnie załączono do raportu mapę obrazującą lokalizację rowu melioracyjnego, wyłom oraz kanalizacji deszczowej.

Kolegium zauważyło również, że w przypadku gdy z treści raportu wynika, że jakieś dane zostały szczegółowo przedstawione w załączniku nr "x", to taki załącznik z takim numerem powinien znajdować się w tym dokumencie. W raporcie z dnia 10.05.2022 r. na stronie 105 pkt 10.5. wskazano, że "Oddziaływanie wariantu alternatywnego szczegółowo opisano w załączniku 16", tymczasem trudno jest doszukać się takiego załącznika. Również organ II instancji wskazał, że na załączonej do uzupełnienia raportu z dnia 10 września 2022 r. płycie CD brak jest jakichkolwiek danych, co wymaga uzupełnienia. Z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.i.o.ś. wynika, że raport powinien zawierać oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do raportu. W raporcie sporządzonym w dniu 10 maja 2022 r. znajduje się takie oświadczenie, ale nie zostało podpisane przez osobę kierującą zespołem, co wymaga uzupełnienia.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 u.i.o.ś. W istocie nosi cechy dowolności i nie znajduje oparcia w zasadach podejmowania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organy uzgadniające i opiniujące odniosły się jedynie do wariantu proponowanego przez inwestora. W przedstawionych uzgodnieniach nie uzasadniono, dlaczego zdaniem organu wariant proponowany przez inwestora jest najkorzystniejszy dla środowiska. Wypowiedzenie się przez organy uzgadniające/opiniujące z tym zakresie, jest istotne dla organu wydającego decyzje w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań z uwagi na możliwość zaproponowania inwestorowi realizacji inwestycji w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, a w przypadku braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie zachodzi podstawa odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.).

Kolegium oceniło, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez:

brak podania podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji odmownej,

- brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności raportu oddziaływania na środowisko, uzgodnień i opinii organów współdziałających,

- pominięcie w decyzji uzasadnienia prawnego i niepodanie uzasadnienia faktycznego spełniającego wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie sprawy, z uwagi na liczne uwagi pełnomocnika inwestora do wezwań organu I instancji i zarzucanie temu organowi, że w świetle wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 745/21, i wiążących wytycznych zawartych w tym wyroku, co do dalszego postępowania, nie był uprawniony do wzywania inwestora w innych kwestiach, niż wskazanych przez Sąd w tym wyroku, Kolegium wyjaśniło, iż stanowisko pełnomocnika inwestora nie jest uzasadnione. W wytycznych co do dalszego postępowania, Sąd zarzucił, że "organ nie wyjaśnił stronie, jakie konkretnie nieścisłości wpłynęły na jego decyzję i co winien skarżący poprawić, uzupełnić w raporcie, aby był on prawidłowy i nie budził wątpliwości organu". Zdaniem organu odwoławczego, z uzasadnienia ww. wyroku nie wynika, aby WSA w Łodzi dokonał oceny raportu i stwierdził, że raport ten jest spójny, rzetelny i nie wymaga uzupełnienia. Sąd stwierdził natomiast, że raport nie był oceniony pod względem formalnym i merytorycznym przez organy orzekające w sprawie. Po uchyleniu przez Sąd decyzji organu I instancji sprawa wróciła ponownie do tego organu, który obowiązany był przeprowadzić postępowanie od podstaw z uwzględnieniem wytycznych i oceny prawnej wyrażonych w wyroku Sądu. Skoro zatem organ dokonując oceny przedłożonego raportu, dostrzegł w nim braki, to był uprawniony do wezwania inwestora do jego uzupełnienia. Nie znajduje – w ocenie Kolegium - uzasadnienia stanowisko pełnomocnika inwestora zaprezentowane w piśmie z dnia 3 października 2022 r. odnośnie ponownego wystąpienia przez Wójta Gminy D. z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S., wobec niezakwestionowania uzgodnienia tego organu przez WSA w Łodzi w ww. wyroku z dnia 19.11.2021 r. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż Sąd w ww. wyroku wskazał, iż: "Podzielić należy tu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że każda zmiana raportu (jego uzupełnienie) wymaga przeprowadzenia ponownej procedury uzgodnieniowej. To samo dotyczy opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego. Raport jest bowiem przedkładany tym organom wraz z wnioskiem o uzgodnienie/zaopiniowanie (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., II OSK 2126/16). W orzeczeniu tym wyjaśniono również, że postanowienie uzgodnieniowe nie jest zaskarżalne zażaleniem, a może być tylko kwestionowane w ramach odwołania (art. 142 k.p.a.). Ewentualnie dokonanie ponownych uzgodnień na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby zatem stronę prawa do kwestionowania uzgodnień oraz opinii w ramach administracyjnego toku instancji, co narusza art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP". Zatem każde uzupełnienie raportu obliguje organ do przesłania tego uzupełnienia wszystkim organom uzgadniającym i opiniującym.

Zdaniem Kolegium, nie może orzec co do istoty sprawy, gdyż sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji. Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania w sprawie art. 136 Kpa i uznało za zasadne podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Kolegium, przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania w oparciu o art. 136 k.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić uwagi wynikające z zaskarżonej decyzji oraz ocenić okoliczności przedmiotowej sprawy na gruncie wskazanych wyżej przepisów.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, który wydawał już decyzję w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie wcześniej, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy;

2. art. 85 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nienależyty, tj. wewnętrznie sprzeczny, wskazujący z jednej strony na konieczność wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań, a z drugiej wskazujący na możliwość wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia skarżącego w związku z rzekomymi wadami raportu, w sytuacji gdy wskazanie w decyzji przez organ II instancji wad raportu następuje z przekroczeniem przez Kolegium swoich kompetencji w niniejszej sprawie, a wady te nie znajdują żadnych merytorycznych podstaw

- co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w ten sposób, że zaskarżona decyzja została wydana przez nieobiektywny w niniejszej sprawie skład Kolegium, a przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania spowoduje uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co będzie skutkowało prawdopodobnie odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci oświadczenia z dnia 25 września 2023 r. sporządzonego przez E. M., kierownika zespołu autorów raportu, na okoliczność spełnienia przez raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska wymogów prawnych i możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia skarżącego oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na ten sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie oraz wyjaśniło, że w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega ten pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnosi się to zatem do sytuacji wskazanej w art. 27 k.p.a., gdy ten sam skład orzekający Kolegium wydaje decyzję w I i II instancji. Wielokrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie i przez ten sam skład osobowy organu (w sprawie niniejszej - SKO), nie narusza zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy. Ponadto Kolegium dodało, że znane jest mu z urzędu, że w niedalekim sąsiedztwie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego funkcjonuje przedsiębiorstwo zajmujące się hodowlą kur, które planuje inwestycję na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] . Organ powinien wyjaśnić i ocenić, czy w związku z tym nie nastąpi kumulacja oddziaływań odorowych oraz innych oddziaływań, i jaki to może mieć wpływ na prowadzone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem. W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2023 r. II SA/Bd 193/23, CBOSA)

Stosownie do przywołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje zatem dwie przesłanki uchylenia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę, organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że zaniechanie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18, dostępne w CBOSA).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie powyżej nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej podane w jej uzasadnieniu wskazują, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na zarzucie naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Analiza akt postępowania przed organem I instancji wskazuje, że zarzuty te znajdują odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zasady zaufania do władzy publicznej organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) zaś zasada informowania stron zobowiązuje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż w ocenie Sądu Kolegium trafnie podaje, że przesłanki, którymi kierował się organ I instancji decydując o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Odmowna decyzja organu i instancji została bowiem oparta na ustaleniach odnoszących się do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, protestach mieszkańców i obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców a także stwierdzeniu pogorszenia stanu środowiska i uciążliwości dla mieszkańców i środowiska w związku z emisją substancji odorowych. Wypada w tym miejscu wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku lub u.i.o.ś. Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Nie jest to decyzja uznaniowa, zaś przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1), czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę. Jak zasadnie wskazuje w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał w swojej decyzji okoliczności, które dowodziłyby występowania którejkolwiek z wymienionych powyżej przesłanek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. (por. wyroki NSA z: 26 marca 2015 r., II OSK 2032/13; 28 sierpnia 2014 r., II OSK 464/13; 5 marca 2015 r., II OSK 1858/13; 20 stycznia 2012 r., II OSK 2094/10; 18 maja 2016 r., II OSK 2151/14). Trafnie wskazuje organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym inwestora będącym dowodem w postępowaniu administracyjnym i podlegającym ocenie właściwego organu (por. wyrok NSA z 18 marca 2009 r., sygn. II OSK 383/08). Tym samym raport nie jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a jedynie ma status dokumentu prywatnego będącego ekspertyzą rzeczoznawcy i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. W oparciu o dane wskazane w raporcie, przed wydaniem decyzji, właściwy organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem wyspecjalizowanym: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Organ ten, z racji swoich kompetencji, jest w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, przy czym podstawą jego ustaleń są, co należy podkreślić, informacje zawarte w raporcie.

W orzecznictwie wskazuje się, iż co prawda decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków jego legalizacji, to nie oznacza jednak, że postanowienie to nie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie (por. wyroki NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1886/09, WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2010 r., II SA/Ol 435/10, WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., VIII SA/Wa 548/14). Organ wydając decyzję odmowną powinien zatem merytorycznie odnieść się do treści tego dokumentu (wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 339/15). Na konieczność każdorazowej oceny postanowień uzgadniających wskazywały sądy administracyjne w swych rozstrzygnięciach (wyroki WSA w Bydgoszczy z 22 września 2015 r., II SA/Bd 23/15, z 11 czerwca 2014 r., II SA/Bd 445/14; wyrok NSA z 9 września 2016 r., II OSK 3022/14).

W związku z powyższym, nie można zatem uznać aby zasadny był podnoszony w sprzeciwie zarzut, co do tego, że ustalenie czy raport spełnia określone wymogi nie leży w zakresie kompetencji SKO i tego rodzaju stanowisku SKO, które kontestuje treść uzgodnionego pozytywnie raportu, nastąpiło z przekroczeniem kompetencji. Natomiast niedokonanie przez organ I instancji własnej oceny raportu, jak trafnie wskazuje Kolegium, stanowić może przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy podnosi kwestię braku dokonania przez organ własnej oceny uzupełnień raportu, w tym w zakresie oddziaływania odorowego oraz brak własnego postępowania dowodowego w tym zakresie, co skutkowało brakiem właściwej weryfikacji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zarzut, że organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego w zakresie oddziaływania odorowego i nie dokonał oceny uzupełnień raportu z dnia 24 sierpnia 2023 r. oraz 9 grudnia 2022 r. znajduje uzasadnienie w treści decyzji Wójta Gminy D..

Na podkreślenie zasługuje również dostrzeżenie przez organ odwoławczy faktu nieprzeprowadzenia przez Wójta Gminy D. postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do kumulacji oddziaływania planowanej inwestycji i oddziaływania istniejącego już przedsiębiorstwa zajmującego się hodowlą kur, znajdującego się na terenie działek nr ewid [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] , przy czym występowanie tego przedsiębiorstwa nie zostało ustalone w postępowaniu przed organem I instancji i nie było przedmiotem uzgodnień a jest znane Kolegium z urzędu. Kwestia ta nie została zbadana przez organ pierwszej instancji, zaś wyjaśnienia w tym zakresie zawarte są dopiero w oświadczeniu kierownika zespołu autorów raportu, załączonym do sprzeciwu. Weryfikacja stanowiska wyrażonego w tych wyjaśnieniach nie należy do przedmiotu postępowania sądowego. Tymczasem - jak wskazuje organ w objętej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej – jeżeli wyjaśnienie kwestii skumulowanego oddziaływania odorowego doprowadzi do ustalenia, że w sprawie zachodzi kumulacja oddziaływań, wówczas organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu. Przytoczyć należy tu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że każda zmiana raportu, w tym jego uzupełnienie, wymaga przeprowadzenia ponownej procedury uzgodnieniowej. Postanowienie uzgodnieniowe nie jest zaskarżalne zażaleniem, a może być tylko kwestionowane w ramach odwołania (art. 142 k.p.a.). Ewentualnie dokonanie ponownych uzgodnień na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby zatem stronę prawa do kwestionowania uzgodnień oraz opinii w ramach administracyjnego toku instancji, co narusza art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP (wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., II OSK 2126/16).

Odnosząc się do podnoszonego w sprzeciwie zarzutu nieprawidłowego stanowiska Kolegium odnośnie niewyjaśnienia w pierwszej instancji kwestii analizy odorowej i porównania wariantów realizacji inwestycji, należy przede wszystkim wskazać, że analiza decyzji Wójta Gminy D. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że brak w niej szczegółowej oceny raportu wraz z uzupełnieniami, pomimo, że w ostatnim akapicie uzasadnienia organ podaje, iż takiej analizy dokonał. Zasadnie zatem wskazuje organ odwoławczy, że decyzja nie zawiera ustaleń odnośnie porównania wariantu proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Oceny takiej dokonuje dopiero Kolegium. Organ odwoławczy trafnie podnosi, że organ I instancji zaniechał odniesienia się do tego, że izolinie wskazanych przez organ stężeń odorów dla wariantu inwestorskiego znacznie wykraczają poza granice działki inwestora i dochodzą do terenu, na którym funkcjonuje zakład o podobnym profilu, co inwestorski, a izolinie takich stężeń dla wariantów alternatywnych 2 i 3 obejmują swym zasięgiem obszar w bliskiej odległości od planowanego przedsięwzięcia i tylko od strony zachodniej wykraczają poza granice terenu inwestycji. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby element ten nie był przedmiotem ustaleń organu I instancji ani też organu uzgadniającego, pomimo że dotyczy on w sposób istotny porównania odziaływań analizowanych wariantów.

Analiza decyzji organu I instancji nakazuje ponadto uznać za zasadne zarzuty podnoszone przez SKO odnośnie naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzasadnienie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a. powinno zawierać między innymi informacje: - w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia tych wymagań. Nie wyjaśnia ono także podstawy prawnej decyzji, na co wskazuje Kolegium w zaskarżonej decyzji. Także ustalenie Kolegium co do tego, że organ I instancji nie zrealizował wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 745/21 znajduje podstawę w treści decyzji Wójta Gminy D. z dnia 20 kwietnia 2023 r. Wynika z niej co prawda, że organ wzywał inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jednakże zaniechał dokonania oceny przedłożonego raportu wraz z uzupełnieniami, w szczególności odnośnie wypełnienia warunków z art. 66 u.i.o.ś. Decyzja nie zawiera takiej oceny, pomimo że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawie i winien zostać poddany analizie zgodnie z regułami postępowania dowodowego.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało wydanie kwestionowanej decyzji przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał naruszenia przepisów postępowania oraz wskazał na konieczne do ustalenia okoliczności, w szczególności dotyczące oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości kumulacji oddziaływania odorowego. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wykazało, że okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia nie zostały w całości wyjaśnione a jednocześnie braki dowodowe nie nadają się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

Trafne są również wytyczne organu odwoławczego odnośnie konieczności przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w przedmiocie oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w tym wariantów planowanego przedsięwzięcia, a także wyjaśnienia kwestii kumulacji oddziaływania odorowego przedmiotowej inwestycji i przedsiębiorstwa znajdującego się na działkach nr ewid [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] .

Zaznaczyć przy tym trzeba, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i w konsekwencji brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Podnoszony w sprzeciwie zarzut sporządzenia przez organ odwoławczy uzasadnienia w sposób sprzeczny wewnętrznie, który miałby zmierzać do dwojakiego rozbieżnego rozstrzygnięcia w sprawie, nie znajduje podstaw w treści tego uzasadnienia. Kolegium wskazuje bowiem na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie rozstrzyga natomiast merytorycznie odnośnie możliwości wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Odnosząc się do złożonego w sprzeciwie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia Pani E. M. - kierownika zespołu autorów raportu, Sąd wyjaśnia, że celem postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu jest zatem dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy dowód jest niezbędny dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 19 września 2023 r., II GSK 630/20). W niniejszej sprawie wniosek dowodowy dotyczy oświadczenia złożonego w formie pisemnej przez kierownika zespołu autorów raportu, którego treść obejmuje wyjaśnienie powodów, dla których w ocenie składającego oświadczenie, stanowisko SKO odnośnie raportu nie jest prawidłowe. Wniosek ten nie obejmuje zatem dowodu co do faktów, lecz jak słusznie zauważa pełnomocnik wnoszącego sprzeciw, przedstawia stanowisko w sprawie i tak został potraktowany przez Sąd.

Za nieuzasadniony Sąd uznał podnoszony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Należy wyjaśnić, że powyższy przepis wyłącza pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W wyroku z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 110/16) NSA wskazuje, że "Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji".

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.