II SA/Ol 586/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu (...) S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lipca 2022 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Decyzją z 6 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735., dalej jako: k.p.a.), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. (dalej jako: organ I instancji) z 13 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy 499kW na działce nr (...), obręb S., gmina R. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła (...) S.A. w T. (dalej jako: inwestor lub Spółka), wskazując że planowana biogazownia składać się będzie z szeregu wymienionych we wniosku obiektów, w tym zbiorników fermentacji, akceleratora procesów biotechnologii, zbiornika magazynowego płynu pofermentacyjnego i in. (łącznie 15 obiektów). Podniesiono, że zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z 21 grudnia 2021 r. organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. Następnie organ I instancji sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i przedłożył do uzgodnienia właściwym organom. Wyjaśniono, że w ramach planowanej inwestycji zostanie wykonana także niezbędna infrastruktura techniczna. Wskazano, że w decyzji określono parametry przestrzenne poszczególnych obiektów wchodzących w zakres inwestycji, a także wyjaśniono, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga ona przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W decyzji organu I instancji podano także, że z uwagi na to, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, odstąpiono od badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Jednocześnie stwierdzono, że pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. zostały spełnione. Wskazano, że od decyzji tej odwołał się K. J. (dalej jako: odwołujący), podnosząc zarzuty dotyczące potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji na stan środowiska naturalnego i jakość życia okolicznych mieszkańców, a także niedogodności wynikających z realizacji planowanej inwestycji, związane z emisją szkodliwych gazów, substancji złowonnych, aerozoli bakteryjnych, jak również wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych. Kolegium wskazało, że z treści decyzji organu I instancji nie wynika, by organ uznał planowane przedsięwzięcie za inwestycję celu publicznego, a mimo to zastosował przewidziany dla procedury ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego sposób dokonywania doręczeń, gdyż w treści dokonanych obwieszczeń wskazano jako podstawę prawną przepis art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podniesiono, że wyjątkowo przepis art. 49a k.p.a. przewiduje możliwość dokonywania zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach w drodze obwieszczenia. Wymaga on jednak uprzedniego zawiadomienia stron o takim sposobie zawiadamiania w dalszym postępowaniu. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji od początku stosował tryb zawiadamiania stron o wszelkich czynnościach w formie obwieszczenia, ale z akt sprawy nie wynika, by uprzednio zawiadomił strony postępowania o zastosowaniu tej formy zawiadamiania. W związku z tym, w ocenie Kolegium, dokonywane w trybie obwieszczenia zawiadomienia nie mogą zostać uznane za skuteczne i skutkują wadliwością całego postępowania. Podniesiono także, że w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania obejmujący ponad 90 podmiotów, ale nie wiadomo, w jaki sposób tak szeroki krąg stron został ustalony. Wskazano, że w orzecznictwie wyjaśnia się, że właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ponadto Kolegium wskazało, że wprawdzie do instalacji odnawialnego źródła energii przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się, ale niezbędne jest ustalenie, czy inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Podniesiono, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających gotowość dysponentów poszczególnych sieci do zapewnienia niezbędnego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie poszczególnych elementów infrastruktury technicznej. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwa jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Nie jest to tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił prawidłowo, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym zwłaszcza z przepisami o ochronie przyrody. Wskazano, że teren inwestycji zlokalizowany jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu, a w związku z tym projekt decyzji przedłożono do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który dokonał milczącego uzgodnienia. Jednakże – jak wskazano - niezajęcie stanowiska przez organ profesjonalny w zakresie ochrony przyrody, nie zwalnia organu administracji wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy od oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak podano, w decyzji organu I instancji nie wskazano nawet, na jakim obszarze chronionego krajobrazu znajduje się teren inwestycji ani jakie przepisy prawa miejscowego tam obowiązują.

W złożonym sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu podano, że podnoszone przez Kolegium wątpliwości mogły zostać wyeliminowane poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącej nieprawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że nie spełniono przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż z uwagi na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, literalna interpretacja zapewnienia dostępu do koniecznego uzbrojenia w formie umowy mogłaby nastręczać inwestorom trudności. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem wstępnym etapem inwestycji. Nie zawsze też wnioskujący posiada prawa do dysponowania terenem, co uniemożliwia zawarcie takiej umowy. Wskazano, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Podano, że inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zapewnił, że umowy takie będą zawarte. Podniesiono ponadto, że w zakresie energii elektrycznej przedmiotowa instalacja będzie źródłem wytwórczym, która samodzielnie będzie wytwarzała energię elektryczną i cieplną w procesie wysokosprawnej kogeneracji na potrzeby własne. Powołano się także na treść art. 7 ust. 8d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne oraz art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem skarżącego nieprawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że nie spełniono przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż z uwagi na niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w zakresie ochrony środowiska w ustawowym terminie, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., lokalizację inwestycji uznano za zgodną z przepisami o ochronie przyrody. W związku z tym, zdaniem skarżącej, twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w Internecie).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, a także określenia stron postępowania i prawidłowego ich zawiadomienie o toczącym się postępowaniu.

W ocenie Sądu prawidłowo uznało Kolegium, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ani nie ustalił właściwie stron postępowania, ani nie dokonał ich prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowania, w także o wydanej decyzji. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium organ I instancji dokonywał zawiadomień stron w drodze obwieszczenia. Przy czym w obwieszczeniu zawiadamiającym o wszczęciu postępowania powołał się na treść art. 53 ust. 1 u.p.p.z.p. Przepis ten pozwala jednak na zawiadamianie stron – poza inwestorem i właścicielami oraz użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje – w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, ale jedynie w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wprawdzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że niektóre przepisy dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, ale w odniesieniu do art. 53 u.p.z.p. dotyczy to tylko ust. 3 - 5a i 5c-5f, a nie ust. 1 tego artykułu. Skoro zaś wniosek dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy, to organ nie mógł zastosować procedury przewidzianej wyłącznie w postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym organ I instancji mógł dokonywać skutecznych zawiadomień stron w drodze obwieszczenia jedynie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 49a k.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu taki tryb zawiadamiania jest dopuszczalny, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron, a ponadto zawiadomienie w trybie obwieszczenia jest w takim przypadku skuteczne tylko wobec tych stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania w taki sposób, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, na k. 25, w 77 punktach wymieniono osoby fizyczne i inne podmioty, które – jak wynika z nagłówka karty – zostały zawiadomione poprzez ogłoszenie i w sposób zwyczajowo przyjęty. Pomijając okoliczność, że z akt sprawy nie wynika, z jakich względów organ ustalił tak szeroki krąg stron postępowania, to brak jest jakiekolwiek potwierdzenia, że osoby i podmioty wymienione w powołanym rozdzielniku zostały zawiadomione o tym, że organ I instancji będzie stosował tryb określony w art. 49a k.p.a. Co więcej na wskazanej liście wymieniono odwołującego się jako sołtysa i przesyłano mu obwieszczenia o wszczęciu postepowania, jego zakończeniu oraz o wydaniu decyzji celem wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Tymczasem z przedmiotowego wykazu wynika, że jest on także mieszkańcem miejscowości, w której ma być zlokalizowana inwestycja, a także sąsiadem osób wymienionych w rozdzielniku. W tej sytuacji Kolegium nie mogło uzupełnić postępowania, jak podnosi skarżąca, w trybie art. 136 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala jedynie na uzupełnienie postępowania dowodowego. Natomiast brak prawidłowego zawiadomienia stron skutkuje brakiem ich udziału w postępowaniu. W tej sytuacji żaden dowód nie może być uznany za prawidłowo przeprowadzony, gdyż zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Ponadto doręczenie na piśmie decyzji Kolegium każdej ze stron nie mogło sanować wad postępowania pierwszoinstancyjnego, gdyż w ten sposób strony zostałyby pozbawione jednej instancji postępowania administracyjnego.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie wyjaśnić należy, że Kolegium słusznie zauważyło, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających gotowość dysponentów poszczególnych sieci do zapewnienia niezbędnego uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie elementów infrastruktury technicznej. Przy czym Kolegium nie wskazało na konieczność przedstawienia umów z gestorami poszczególnych sieci, lecz przedstawienia gwarancji, że takie umowy zostaną zawarte. Zresztą organ odwoławczy przytoczył w tym zakresie dokładnie takie samo stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, na które powołała się skarżąca w sprzeciwie. Jednakże powyższe gwarancje czy zapewnienia nie mogą pochodzić od samego inwestora, lecz od dysponentów sieci. Natomiast zapewnienie inwestora może być wystarczające w przypadku, gdyby – jak wskazała to skarżąca w sprzeciwie - energia elektryczna i cieplna była wytwarzana przez przedmiotową inwestycję także na potrzeby własne. Wskazać jedna, że okoliczność ta nie wynikała z treści wniosku złożonego przez inwestora, zaś w aktach sprawy brak jest stosownego oświadczenia inwestora w tej kwestii.

Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w sprzeciwie, że decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody, gdyż projekt decyzji został uzgodniony przez organ ochrony środowiska wyjaśnić należy, że Kolegium nie zakwestionowało okoliczności, że takie uzgodnienie nastąpiło. Wskazało jedynie, że w związku z tym, że nastąpiło ono w sposób milczący, organ I instancji winien dokonać własnej analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony przyrody czy ochrony środowiska. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowadministracyjnym, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd sprzeciw oddalił.