II SA/Po 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. D., S. S., L. R., D. J. i P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. D., S. S., L. R., D. J., P. N. zwrot kosztów postępowania w kwocie po 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) na rzecz każdego ze skarżących.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 21 grudnia 2021 r., [...], [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku inwentarskiego – chlewni macior wraz z infrastrukturą techniczną przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym z zastosowaniem systemu oczyszczania powietrza", umorzyło postępowanie wobec wymienionych 198 osób (s. [...] postanowienia) oraz pozostawiło odwołanie bez rozpoznania wobec kolejnych 212 osób (s. [...] postanowienia).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., [...], [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła grupa mieszkańców S., w tym skarżący w niniejszej sprawie – J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N.. W uzasadnieniu wskazali, że powinni być uznani za strony postępowania na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "K.p.a.") oraz art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."). Ponadto zaznaczyli, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 7 K.p.a., gdyż mieszkańcy S. nie byli powiadamiani o wszczęciu postępowania i kolejnych czynnościach w sprawie.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniesione odwołania za niedopuszczalne. Wskazało, że zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę.

Pismem z dnia 7 marca 2022 r. J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N., reprezentowani przez radcę prawnego M. G., zaskarżyli opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia 20 stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2022 r., wskazując, że wydano go w odniesieniu do niesprecyzowanego w nim kręgu adresatów.

Pismami z dnia 23 września 2022 r., [...], Kolegium wezwało odwołujących się mieszkańców S. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez wykazanie swojego interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, w tym do wskazania: 1) nr ewidencyjnego działki, której odwołujący się jest właścicielem, 2) informacji czy jest się właścicielem, czy jedynie mieszkańcem danej działki, 3) odległości działki od planowanej inwestycji.

Na powyższe wezwanie odpowiedziała część odwołujących się, w tym skarżący – J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N..

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wobec wymienionych 198 osób (s. [...] postanowienia), wśród których znaleźli się skarżący – J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N. – oraz pozostawiło odwołanie bez rozpoznania wobec kolejnych 212 osób (s. [...] postanowienia).

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wezwano wszystkich odwołujących się do wykazania swojego interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Odpowiedzi wpłynęły tylko od części odwołujących się. Wobec tych, którzy nie udzielili odpowiedzi pozostawiono ich odwołania bez rozpoznania. Natomiast względem tych osób, od których wpłynęły odpowiedzi, Kolegium postanowiło umorzyć postępowanie z następujących względów. Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Przez ten obszar rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z aktualnym przeznaczeniem.

W związku z powyższym, Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji słusznie uznał za strony niniejszego postępowania właścicieli działek objętych inwestycją oraz działek znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu inwestycji. Należy dodatkowo podkreślić, iż w toku postępowania nie wpływały żadne uwagi i wnioski społeczeństwa. Abstrahując od kwestii niedopuszczalności odwołania, to w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowy Inspektor Sanitarnego w [...] orzekli zgodnie, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszeń wymagań ochrony środowiska. Żaden z tych organów współdziałających nie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Wobec powyższego argumenty odwołania, nawet gdyby zostały wniesione przez stronę, nie mogą stanowić podstawy dla uchylenia decyzji. Organy w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie mogą kierować się wyłącznie sprzeciwem społeczności lokalnej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku wykazania, iż przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, organ powinien uwzględnić wniosek i ustalić środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta sama w sobie nie daje podstaw do realizacji inwestycji, wskazuje jedynie, że określone w niej warunki realizacji mające na celu ochronę środowiska muszą być respektowane w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanego w jej następstwie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Kolegium, skargi mieszkańców nie mogą wpływać na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podkreśliło, że u.u.i.ś. zawiera zamknięty katalog przypadków, kiedy organ właściwy w sprawie środowiskowych uwarunkowań może wydać decyzję odmowną. Gdy organ odwoławczy stwierdza, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że odwołania osób wymienionych w pkt I postanowienia są niedopuszczalne.

Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. J. D., S. S., L. R., D. J. oraz P. N., reprezentowani przez radcę prawnego M. G., zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisane wyżej postanowienie Kolegium wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu (tj. opracowania mgr. inż. Ł. W. celem wykazania, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje przekroczenie standardów ochrony środowiska dla całej wsi S., jak również może ograniczać możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem; tym samym przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie w zakresie komu powinien przysługiwać status strony postępowania), uchylenie postanowienia w części dotyczącej skarżących oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych (k. [...] akt sądowych). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 74 ust. 3a pkt 2 oraz pkt 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie za strony postępowania odwołujących się mieszkańców S., w sytuacji gdy w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji zostaną przekroczone standardy jakości środowiska i w to w sposób ewidentny. Ponadto Organ zaniechał zbadania czy obszar o którym mowa w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. obejmuje działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Organ ograniczył się jedynie do wezwania mieszkańców do wykazania swojego interesu prawnego oraz ponownie skupił się tylko i wyłącznie na odległości ich działek od planowanej inwestycji, nie badając potencjalnego odziaływania tej inwestycji;

2) art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, w sposób całkowicie negujący zasady wynikających z przytoczonych przepisów.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium nie powinno powielać wcześniejszego uchybienia w postaci przyjęcia a priori, że odwołujący się nie posiadają statusu strony. Tym bardziej, że przytoczony w skardze raport środowiskowy potwierdza, że ocena jaką w tym zakresie dokonały organy była co najmniej przedwczesna. Jednocześnie skarżący wskazali, że Kolegium nie wykonało wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2022 r., II SA/Po [...], gdyż organ powinien zbadać przymiot strony każdej osoby, która złożyła odwołanie. Natomiast działania Kolegium sprowadziły się jedynie do wysłania pism zawierających wezwanie do wskazania interesu prawnego. Zatem Kolegium ponownie dopuściło się tego samego błędu, tj. rozstrzygnięcie oparło wyłącznie na kwestii odległości od inwestycji, a nie jej oddziaływaniu. Organ powinien w tym zakresie wykorzystać analizę złożoną przez skarżących albo powołać dowód z opinii biegłego zgodnie z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 K.p.a. Zatem choć formalnie Kolegium przystąpiło do badania legitymacji osób, które wniosły odwołanie, zrobiło to w sposób, który nie pozwala uznać tej czynności za prawidłową i wypełniającą zalecenia wydane przez Sąd.

W odniesieniu do braku przymiotu strony przez skarżących wskazano, że organy uznały, iż skarżący nie powinni być stronami postępowania powołując się na art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś. w zupełności pomijając, iż przytoczony przepis zawiera również pkt 2 i 3. Zgodnie z przywołaną regulacją: "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem".

Organ skupił się na pkt 1 i w ogóle nie wziął też pod uwagę kolejnych przepisów, które pozwalają nadać status strony (pkt 2 i 3), mimo, że ewidentnie inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (np. w sensie: zapachu, widoku, zwiększenia natężenia ruchu, spadku wartości nieruchomości). Konsekwencją stanowiska organów zaprezentowanego w omawianej materii jest zanegowanie ratio legis ustawy. Celem ustawodawcy niewątpliwie było zabezpieczenie interesów społeczności lokalnych, a nie umniejszanie ich praw względem wcześniej obowiązujących przepisów natury ogólnej (art. 28 K.p.a.). Specustawa miała rozszerzyć udział społeczeństwa w tego typu postępowaniach, a nie go zawęzić. Tym samym organy orzekające w sprawie nie mogły poprzestać jedynie na analizie kwestii uregulowanej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś.

Skarżący na poparcie swojego przedłożyli raport środowiskowy autorstwa mgr. inż. Ł. W., jednoznacznie wskazujący w jaki sposób planowana inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na wieś S.. Tym samym Kolegium, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, posiadało pełną wiedzę i nie powinno się opierać jedynie na kryterium odległości. Jeśli bowiem zostały wykazane jakiekolwiek wątpliwości w tej materii, to organ powinien je wziąć pod uwagę z urzędu i poddać badaniu. Kolegium poprzestało na lakonicznym i nie popartym żadnymi argumentami stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji miał rację, opierając się jedynie na kryterium odległościowym. Nie można uznać, że Kolegium zbadało wszystkie okoliczności w sposób prawidłowy jedynie poprzez zadanie skarżącym trzech krótkich pytań, na podstawie których weszło w posiadanie informacji jedynie co do odległości ich działek od inwestycji, a zatem nie mogło w sposób autorytatywny stwierdzić, że inwestycja nie będzie znaczącą oddziaływać na działki mieszkańców S., co spowoduje chociażby przekroczenie standardów ochrony środowiska.

W skardze podniesiono również, że Kolegium pomyliło instytucje procesowe przewidziane w K.p.a. Skoro umorzyło postępowanie i powołało się na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., to powinno wydać decyzję, a nie postanowienie. Niekonsekwencję organu w tym względzie potwierdza uzasadnienie do zaskarżonego postanowienia, w którym jest mowa o niedopuszczalności odwołania. Z kolei w obwieszczeniu z dnia 18 listopada 2022 r., w którym Kolegium podało do wiadomości publicznej fakt wydania postanowienia, w jednym miejscu stwierdzono, że zostaje wydane postanowienie, aby następnie wskazać, gdzie można zapoznać się z "treścią decyzji".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...]-[...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności – odnosząc się do wniosku Kolegium o odrzucenie skargi – należy wskazać, że nie został on uargumentowany, co utrudnia jego merytoryczne rozpoznanie. Zdaniem Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga jest dopuszczalna i może podlegać rozpoznaniu.

Postanowienie Kolegium z dnia 18 listopada 2022 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania wobec wymienionych 198 osób (s. [...] postanowienia) oraz pozostawienia odwołania bez rozpoznania wobec kolejnych 212 osób (s. [...]-[...] postanowienia) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze". Z przywołanego przepisu bezsprzecznie wynika, że umorzenie postępowania odwoławczego musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w tej sprawie jest aktem sformalizowanym, tj. takim, którego forma została wprost wskazana w przepisach prawa. Organy nie mogą modyfikować formy rozstrzygnięcia w danej sprawie określonej przepisami prawa. Za rażące naruszenie prawa należy zatem uznać wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego, które powinno nastąpić w drodze decyzji.

Należy także podkreślić, że przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego trzeba rozpatrywać, uwzględniając okoliczności łączące się ściśle z tym etapem postępowania. Art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa powodów umorzenia postępowania odwoławczego, w związku z czym w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Będzie nią bez wątpienia cofnięcie przez stronę odwołania, przy pomyślnym dla niej wyniku kontroli przez organ odwoławczy dokonanej czynności (art. 137 K.p.a.).

Jak przyjmuje się w literaturze oraz judykaturze, drugim zasadniczym powodem umorzenia postępowania odwoławczego jest ustalenie w jego trakcie, że podmiot wnoszący odwołanie nie dysponuje interesem prawnym (nie jest stroną) – tak też: Z. Kmieciak, Komentarz do art. 138, [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2023. Jeśli z odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie jego interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, "nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy powinien – jak dodał Sąd – "podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego".

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ dokonał opisanej wyżej analizy występowania interesu prawnego po stronie każdego z uczestników postępowania. Sąd oczywiście ma na uwadze fakt, że liczba osób odwołujących się obejmująca kilkaset podmiotów utrudniała to zadanie, jednak Kolegium nawet nie podjęło próby wykazania istnienia, bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie tych osób. Można tego było dokonać np. odnosząc się do poszczególnych grup osób uporządkowanych wedle przyjętych uprzednio przez organ kryteriów (np. odległości zamieszkania od planowanej inwestycji). Organ ograniczył się w tym zakresie jedynie do wysłania pism z dnia 23 września 2022 r., [...], do odwołujących się mieszkańców S., które zawierały wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez wykazanie swojego interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, w tym do wskazania: 1) nr ewidencyjnego działki, której odwołujący się jest właścicielem, 2) informacji czy jest się właścicielem, czy jedynie mieszkańcem danej działki, 3) odległości działki od planowanej inwestycji.

Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znalazła się analiza przesłanek, bazujących na pozyskanych w tej drodze informacjach, w zakresie istnienia interesu prawnego wskazanych osób. Należy podkreślić, że uzasadnienie aktów administracyjnych powinno zawierać wyczerpującą argumentację organu, która uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Powinno również uzewnętrzniać cały proces myślowy organu, który doprowadził go do wydania decyzji albo postanowienia o określonej treści. Powyższe jest istotne z dwóch względów. Po pierwsze, czyni to zadość zasadzie przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Po drugie, wyczerpujące uzasadnienie pozwala na dokonanie kontroli podjętego rozstrzygnięcia i ocenę prawidłowości dokonanej przez organ wykładni przepisów prawnych stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, organ powinien dokonać analizy posiadania interesu prawnego w odniesieniu do każdej z odwołujących się osób (względnie, co zostało zaznaczone wcześniej, grup osób). Jednocześnie, ustalając tę kwestię, organ powinien mieć na uwadze treść całego art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., a nie wyłącznie art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.ś.

Zaskarżone postanowienie jest obarczone także kolejnym błędem formalnym stanowiącym rażące naruszenie prawa. W jednym akcie – tj. postanowieniu z dnia 18 listopada 2022 r., [...] – orzeczono o umorzeniu postępowania, jak i o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Należy zaznaczyć, że umorzenie postępowania i pozostawienie odwołania bez rozpoznania to dwie, odrębne instytucje procesowe. Niedopuszczalne jest orzekanie o nich w jednym akcie prawnym.

Pozostawienie podania bez rozpoznania przewiduje art. 64 K.p.a. i jest ono konsekwencją nieuzupełnienia przez wnoszącego braków formalnych pisma. Wymogi formalne podania określone są w art. 63 K.p.a. i w przepisach odrębnych. Nie wskazanie przez osobę wnoszącą podanie źródeł jej interesu prawnego nie jest brakiem formalnym pisma – organ nie może w takiej sytuacji pozostawić podania bez rozpoznania. W przypadku braku wskazania przez wnoszącego podanie jego interesu prawnego organ jest uprawniony do stwierdzenia, że interes taki nie istnieje i osoba wnosząca podanie nie jest stroną postępowania – w takiej sytuacji, w zależności od stadium postępowania i charakteru wnoszonego pisma, organ albo odmawia wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.) albo – w przypadku postępowania odwoławczego – umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Należy także podkreślić, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, organ ma jedynie obowiązek poinformować osobę wnoszącą pismo.

Reasumując tę część rozważań należy ponownie wskazać, że Kolegium z rażącym naruszeniem prawa orzekło o pozostawieniu części odwołań bez rozpoznania w niedopuszczalnej formie (postanowienie) oraz z powodu, który ewentualnie mógłby do umorzenia postępowania odwoławczego, nie był natomiast brakiem formalnym odwołań.

Ponadto Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako kolejną – obok wymienionego w sentencji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – podstawę rozstrzygnięcia wskazało przeis art. 134 K.p.a. Obie przywołane podstawy wykluczają się wzajemnie, odnoszą się do odmiennych sytuacji procesowych i przybierają inną formę rozstrzygnięcia.

Przepis art. 134 K.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy K.p.a. i/lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności Sąd pragnie wskazać, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przez organ odwoławczy w formie postanowienia w myśl art. 134 K.p.a. jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. Podobnie wypowiadają się w tej kwestii także przedstawiciele doktryny wskazując, że wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli «na pierwszy rzut oka» – zob. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Komentarz do art. 134, [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020.

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ miał obowiązek ocenić interes prawnych odwołujących się. Natomiast, jak wynika z treści uzasadnienia, organ ograniczył się jedynie do wezwania odwołujących się do wykazania interesu prawnego, a brak odpowiedzi w tym zakresie stanowił jedyną przesłankę do stwierdzenia braku interesu prawnego, co narusza wskazany wcześniej art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.

W orzecznictwie przyjmuje się też, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Po weryfikacji odwołania – wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku – organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

Uwzględniając powyższe, art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego odwołujących się nie jest oczywista i wymagała od Kolegium przeprowadzenia w tej mierze pogłębionych i zindywidualizowanych ustaleń.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdził nieważność postanowienia Kolegium z dnia 18 listopada 2022 r., [...], w całości gdyż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazówek i wytycznych opisanych powyżej, w tym ponownie zbada interes prawny wszystkich odwołujących się w kontekście art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., a następnie stosownie do poczynionych ustaleń albo umorzy postępowanie odwoławcze albo merytorycznie rozpoznana odwołania poszczególnych odwołujących się.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 8 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości 100 zł (k. [...] akt sądowych). Koszty postępowania zasądzono odrębnie dla poszczególnych skarżących, ponieważ okoliczności sprawy wskazują, że są to osoby ze sobą niepowiązane, każda mająca własny interes prawny. Również każda z tych osób opłaciła odrębnie wpis od skargi oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.