II SA/Rz 1905/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 października 2023 r. nr O-III.6231.9.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia ksiąg stanu cywilnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 26 września 2023 r., nr USC.5362.1.1.2023; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 27 października 2023r. nr O-III.6231.9.2023, wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia ksiąg metrykalnych.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 14 września 2023r. SB (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej: "Kierownik USC" lub "organ I instancji") o udostępnienie akt metrykalnych parafii [...] w [...] których okres przechowywania już minął w celu samodzielnego wykonania ich fotokopii. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1378 z późn. zm.) – dalej: "P.s.c.". Skarżący podał, że wnioskowane dokumenty potrzebne są do badania powiązań rodzinnych i poszukiwań genealogicznych rodziny własnej i rodzin spokrewnionych.

Decyzją z [...] września 2023r. nr [...] Kierownik USC w [...] odmówił udostępnienia ksiąg stanu cywilnego z parafii [....] w [...], w celu ich sfotografowania. Od ww. decyzji Skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie P.s.c. oraz ustawy z dnia 14 lipca 1983r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164) – dalej: "u.n.z.".

Decyzją z 27 października 2023r. nr O-III.6231.9.2023 Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Kierownika USC.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 128 ust. 1 P.s.c. kierownik urzędu stanu cywilnego przekazuje do właściwych archiwów państwowych księgi stanu cywilnego prowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy wraz z aktami zbiorowymi rejestracji stanu cywilnego oraz skorowidzami alfabetycznymi po upływie 100 lat od zamknięcia księgi urodzeń, a po upływie 80 lat od zamknięcia księgi małżeństw i księgi zgonów. Jeśli w księdze stanu cywilnego była prowadzona więcej niż jedna księga stanu cywilnego, to termin jej przechowywania jest liczony od daty zamknięcia ostatniej księgi stanu cywilnego prowadzonej w danej księdze. W efekcie księga stanu cywilnego zawierająca np. księgi urodzeń, małżeństw i zgonów, powinna być przechowywana przez okres właściwy dla księgi urodzeń, czyli przez najdłuższy możliwy. Udostępnianie aktów stanu cywilnego znajdujących się w takiej księdze, dla której nie upłynął jeszcze okres jej przechowywania urzędzie stanu cywilnego, podlega przepisom P.s.c.. Z kolei udostępnianie ksiąg stanu cywilnego, dla których okres przechowywania w urzędzie stanu cywilnego już minął odbywa się w oparciu o przepisy u.n.z. Udostępnianie ksiąg na zasadach archiwalnych możliwe jest do realizacji po upływie okresu przechowywania księgi w urzędzie, co jest konsekwencją zasady ograniczonej jawności ksiąg stanu cywilnego. W kontekście powyższego, kierownik urzędu stanu cywilnego każdorazowo zobligowany jest do dokonania oceny, które regulacje będą miały zastosowanie w danej sytuacji. Kluczową kwestią jest kierowanie się zarówno cenzurą czasową, tj. tym, czy upłynął okres przechowywania księgi w urzędzie, jak również indywidualną oceną aktu.

Wojewoda podał, że maksymalne okresy przechowywania ksiąg stanu cywilnego w Urzędzie Stanu Cywilnego w [...] jeszcze nie upłynęły. Przechowywane księgi nie zostały zamknięte, a zatem nie powstał obowiązek ich przekazania do właściwego archiwum państwowego i dlatego nie stały się materiałami archiwalnymi. Skoro nie upłynęły maksymalne okresy przechowywania ksiąg stanu cywilnego we właściwym urzędzie stanu cywilnego, to nie może mieć zastosowania przepis art. 130 ust. 4 P.s.c. W opisywanej sprawie udostępnianie aktów stanu cywilnego zawartych możliwe jest jedynie na podstawie przepisów P.s.c. Udostępnienie ich na zasadach określonych w u.n.z. będzie natomiast możliwe dopiero po upływie okresu przechowywania ksiąg w Urzędzie Stanu Cywilnego w [...]. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że Skarżący nie należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 45 P.s.c., uprawnionych do uzyskania wnioskowanych aktów stanu cywilnego. Tym samym zasadnie organ I instancji odmówił umożliwienia skarżącemu sfotografowania ksiąg metrykalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, SB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącego, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 28 ust. 1, 2 i 3, art. 45 ust. 1, art. 128 ust. 1, 1a i 1b, art. 130 ust. 4 P.s.c. oraz art. 16a ust. 1 i art. 16b ust. 2 pkt 1 u.n.z. wobec niezasadnej odmowy udostępnienia wnioskowanych ksiąg stanu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Sąd stwierdził, że nieprawidłowa jest zakwestionowana przez Skarżącego interpretacja przepisów, która kwestię udostępniania wnioskowanych przez skarżącego materiałów utożsamia z okresem ich przechowywania w urzędzie stanu cywilnego.

Z art. 130 ust. 4 p.a.s.c. wynika jednoznaczny obowiązek kierownika urzędu stanu cywilnego udostępniania materiałów archiwalnych w postaci aktów stanu cywilnego lub aktów zbiorowych stanu cywilnego lub skorowidzów alfabetycznych po upływie okresów wskazanych w art. 128 ust. 1 i 1a p.a.s.c. W tym ostatnim przepisie mowa jest jedynie o ich przechowywaniu, co pozwala przyjąć, że przepis ten reguluje zasady udostępnienia materiałów o tyle, że wskazuje na podmiot odpowiedzialny za ich udostępnienie. NSA w wyroku z 1 marca 2023r., sygn. II OSK 192/22 (dostępny w CBOSA) podkreślił, że nie stanowi jednak podstawy do uznania, że brak upływu okresu przechowywania aktów stanu cywilnego ze względu chociażby na prowadzenie więcej niż jednej księgi stanu cywilnego w danej księdze stanu cywilnego, uniemożliwia udostępnienie tych ksiąg, dla których upłynął okres 100 lat w przypadku księgi urodzeń i 80 lat w przypadku księgi małżeństw lub zgonów.

Wykładnia art. 130 ust. 4 p.a.s.c. w związku z art. 128 ust. 1 i 1a p.a.s.c. musi odbywać się w świetle ogólnej zasady powszechnego dostępu do materiałów archiwalnych określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W art. 16b ust. 2 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach mowa jest, że materiały archiwalne podlegają udostępnianiu nie wcześniej niż w przypadku:

1) aktów stanu cywilnego lub ksiąg stanu cywilnego, od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło odpowiednio sporządzenie aktu lub zamknięcie księgi, dotyczących:

a) urodzeń - po 100 latach,

b) małżeństw i zgonów - po 80 latach.

Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią według NSA lex specialis względem unormowań p.a.s.c. w zakresie, w jakim określają, co jest materiałem archiwalnym, oraz na jakich zasadach i w jakich formach odbywa się udostępnianie takich materiałów. Za prezentowanym w uzasadnieniu rozumieniem omawianych przepisów przemawia również kontekst historyczny prowadzenia ksiąg stanu cywilnego w latach, które obejmują księgi metrykalne (wyroki WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2023r. sygn. akt II SA/Rz 1009/23; z 3 marca 2024r. sygn. akt II SA/Rz/ 1795/23- dostępne w CBOSA).

W analogiczny sposób zinterpretowano i zastosowano przepisy p.a.s.c. w wyroku tutejszego Sądu z 9 lutego 2022r., o sygn. akt II SA/Rz 1540/22, (dostępny w CBOSA). WSA w przywołanym orzeczeniu w pełni podzielił stanowisko, wyrażone m.in. w wyrokach: WSA w Krakowie z 5 listopada 2019r. sygn. III SA/Kr 925/19; NSA z 22 stycznia 2019r. sygn. II OSK 417/17; WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r. IV SA/Wa 538/19, że brak jest podstaw do uznania, że trudności techniczne w udostępnieniu materiałów archiwalnych (w szczególności w sytuacji, gdy objęte okresem ochronnym akty urodzenia znajdują się w tej samej księdze co akty małżeństwa i zgonu - stanowiące zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 materiał archiwalny) mogą wprowadzać ograniczenia w obowiązującej zasadzie powszechnego dostępu.

Analogiczne stanowisko wypowiedział też WSA w Rzeszowie w wyroku z 19 października 2022r., sygn. II SA/Rz 578/22 (dostępny w CBOSA) i stanowisko to Sąd orzekający w tej sprawie w całości podziela i uznaje za własne. Zasadnie podkreśla się w tym orzeczeniu, że z przepisu art. 130 ust. 4 p.a.s.c. wynika jednoznaczny obowiązek kierownika urzędu stanu cywilnego udostępniania materiałów archiwalnych w postaci aktów stanu cywilnego lub ksiąg stanu cywilnego w oparciu o reguły wynikające z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Obowiązek ten powstaje każdorazowo w odniesieniu do aktów stanu cywilnego sporządzonych w księgach stanu cywilnego prowadzonych przed dniem wejścia w życie p.a.s.c., a więc przed 1 marca 2015r., w sytuacji gdy księga stanu cywilnego nie została jeszcze przekazana do archiwum państwowego, a upłynęły okresy, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 1a p.a.s.c. Istota tej regulacji polega na wskazaniu podmiotu odpowiedzialnego za udostępnienie wskazanych nią materiałów w okresie przejściowym, tj. do czasu ich przekazania właściwemu archiwum, a nie terminów otwierających lub zamykających możliwość takiego udostępnienia.

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do księgi stanu cywilnego, w stosunku do której nie upłynął jeszcze okres jej przechowywania w urzędzie stanu cywilnego, choćby z uwagi na łączne prowadzenie w księdze zarówno księgi małżeństw, jak i urodzeń oraz zgonów, lecz jest ona księgą zamkniętą, co do zasady, również nie stosuje się przepisów p.a.s.c., gdy chodzi o udostępnianie zgromadzonych w niej zasobów, ponieważ wraz z zamknięciem tej księgi stanowi ona materiał archiwalny. Kwestię udostępniania materiałów archiwalnych reguluje zaś ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Sąd stwierdził, że błędna jest interpretacja organów administracji, które kwestię udostępniania wnioskowanych przez skarżącego materiałów z ksiąg stanu cywilnego wiązały z okresem ich przechowywania w urzędzie stanu cywilnego. Trzeba zauważyć, że przepisy art. 128 ust. 1 i 1a p.a.s.c. nie regulują zasad udostępniania zawartości ksiąg stanu cywilnego, lecz normuje obowiązki kierownika urzędu stanu cywilnego związane z przekazaniem tych ksiąg do właściwych archiwów państwowych po upływie oznaczonych w tym przepisie terminów. Taka konstrukcja sama w sobie nie ustanawia zatem żadnych reguł dotyczących udostępniania ww. materiałów, a więc nie można wywodzić z niej podstawy prawnej do odmowy ich udostępnienia. Jednocześnie z art. 130 ust. 4 p.a.s.c. oraz wcześniej powołanych przepisów nie można wywnioskować więcej niż to, że po upływie okresów wskazanych w art. 128 ust. 1 i 1a p.a.s.c. akty stanu cywilnego sporządzone w księgach stanu cywilnego prowadzonych przed 1 marca 2015r. (przed dniem wejścia w życie p.a.s.c.) z jednej stronny nie podlegają przeniesieniu do rejestru stanu cywilnego, z drugiej zaś podlegają przekazaniu do właściwego archiwum państwowego, co jednak nie oznacza, że upływ okresów przekazania determinuje kwestię udostępnienia takich materiałów, w tym akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego lub skorowidzów alfabetycznych przez kierownika urzędu stanu cywilnego. Przepisy te stanowią o przechowywaniu, a nie o udostępnianiu ww. materiałów. Przepis art. 128 ust. 1, w szczególności zd. 2 oraz ust. 1a p.a.s.c. nie wprowadzają zmian w odniesieniu do zasad udostępniania aktów stanu cywilnego, bo okres przechowywania ksiąg nie oznacza, że wspólny jest także okres ich udostępniania.

Zestawienie treści powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym należy traktować jako lex specialis względem unormowań p.a.s.c. w zakresie, w jakim określają one co jest materiałem archiwalnym, oraz na jakich zasadach i w jakich formach odbywa się udostępnianie takich materiałów. Dlatego wykładnia przywołanego art. 130 ust. 4 p.a.s.c. oraz wcześniejszych unormowań musi odbywać się w ścisłym powiązaniu przede wszystkim z art. 16a i 16b u.n.z.a., gdyż w innym przypadku niweczyłoby to przewidziane w art. 16a ust. 1 ww. ustawy powszechne prawo dostępu każdego do materiałów archiwalnych. Stanowiska tego nie podważa też zdanie 2 w art. 130 ust. 4 p.a.s.c., że udostępnianie ww. materiałów przed przekazaniem księgi stanu cywilnego do właściwego archiwum odbywa się na zasadach określonych w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co mogłoby sugerować związek między upływem terminu przechowywania księgi w urzędzie stanu cywilnego a jej udostępnianiem.

Z art. 16b ust. 2 pkt 1 u.n.z.a. jasno wynika, że materiały archiwalne w postaci aktów stanu cywilnego podlegają udostępnieniu nie wcześniej niż od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło odpowiednio sporządzenie aktu lub zamknięcie księgi, dotyczących: a) urodzeń - po 100 latach; b) małżeństw i zgonów - po 80 latach. Skoro ustawodawca sprecyzował, kiedy wspomniany zasób archiwalny podlega udostępnieniu na zasadach przedmiotowej ustawy, to nie można wywodzić z przepisów o przechowywaniu ksiąg stanu cywilnego zawartych w p.a.s.c. skutków przeciwstawnych w stosunku do unormowania zawartego w art. 16a ust. 1 oraz art. 16b ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.n.z.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wyraża się pogląd, że brak podstaw do uznania trudności technicznych w udostępnianiu materiałów archiwalnych, w szczególności w sytuacji, gdy objęte okresem ochronnym akty urodzenia znajdują się w tej samej księdze co akty małżeństwa i akt akty zgonu stanowiące materiał archiwalny, mogą wprowadzać ograniczenia w obowiązującej zasadzie powszechnego dostępu (zob. wyroki: NSA z 22 stycznia 2019r., sygn. II OSK 417/17; WSA w Krakowie z 5 listopada 2019r., sygn. III SA/Kr 925/19; WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019r., sygn. IV SA/Wa 538/19; WSA w Rzeszowie z 9 lutego 2022r., sygn. II SA/Rz 1540/21; WSA w Łodzi z 14 lipca 2022r., sygn. III SA/Łd 252/22 (opubl. w CBOSA).

Sposób prowadzenia ksiąg nie może ograniczać zasady powszechnego dostępu wynikającej z art. 16 ust. 1 u.n.z.a. Oceny tej nie podważa zmiana stanu prawnego w zakresie art. 28 ust. 4 p.a.s.c., choćby z tego powodu, że przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia udostępnienia aktów stanu cywilnego sporządzonych przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego Prawa o aktach stanu cywilnego, a więc do tych aktów art. 28 ust. 4 p.a.s.c. nie znajduje zastosowania. Jedynymi adekwatnymi unormowaniami w tym zakresie są art. 16a-16b oraz 22c ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, przy czym ostatni z wymienionych wprowadza zabezpieczenia wolności i praw osób, których dotyczą dane zawarte w materiałach archiwalnych, np. w formie anonimizacji, w zw. z art. 130 ust. 4 zd. 2 p.a.s.c.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni i nieprawidłowo zastosowały wobec Skarżącego art. 128 ust. 1 oraz art. 130 ust. 4 p.a.s.c., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy dostępu do żądanych ksiąg. Błędna wykładnia stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, co wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę konieczne będzie uwzględnienie przez organ administracji ustaleń Sądu w zakresie przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej, a następnie rozpoznanie wniosku Skarżącego przy uwzględnieniu reguł wskazanych w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Procedując w sprawie, organ powinien przy tym ocenić, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające ograniczenie powszechnego dostępu do materiałów archiwalnych w zakresie i na zasadach wynikających z art. 16b ust. 1 ww. ustawy, stosując przy tym ewentualnie instrumenty wskazane w art. 22c ust. 1-3 u.n.z.a.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. i odnosi się do wysokości uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł.