II SA/Sz 13/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Prezydent Miasta S., decyzją z dnia 18 września 2023 r., nr [...], odmówił K. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2023 r. na czas nieokreślony.

Pismem z dnia 23 października 2023 r., odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S. (zwany dalej: "skarżący").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r., nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "Kolegium") wskazało, że zaskarżona decyzja z dnia 18 września 2023 r. z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, w dniu 21 września 2023 r. została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia została umieszczona przez doręczyciela w oddawczej skrzynce pocztowej K. S..

Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 29 września 2023 r. Z uwagi na fakt, że K. S. nie odebrał przesyłki w kolejnym terminie 7 dni, w dniu 6 października 2023 r. przesyłkę zwrócono do organu wydającego decyzję, tj. Prezydenta Miasta S..

Zdaniem Kolegium, za termin doręczenia decyzji należy uznać dzień 5 października 2023 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 19 października 2023 r. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 września 2023 r. K. S. wysłał listem poleconym w dniu 23 października 2023 r. (dowód: koperta z odciskiem stempla pocztowego i numerem nadawczym R (00)559007734031919050).

Uznać należy, iż w opisanej sytuacji, wobec kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a., gdy zawiadomiony we właściwy sposób adresat pisma nie dokona jego odbioru z placówki pocztowej, doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma, a samo pismo zostawia się w aktach sprawy. Przewidziana w art. 44 k.p.a. fikcja doręczenia pisma rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi.

Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. K. S. złożył skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez uznanie, że:

- skarżący uchybił terminowi na złożenie odwołania od decyzji S. Centrum Świadczeń, podczas gdy nie uchybił temu terminowi, co spowodowało oddalenie odwołania;

- decyzję z dnia 18 września 2023 r. doręczono skarżącemu dnia 5 października 2023 r., podczas gdy nigdy nie doręczono mu ww. decyzji i nigdy nie pozostawiono mu awiza w skrzynce pocztowej do odbioru ww. korespondencji;

- termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 19 października 2023 r., podczas gdy dopiero dnia 20 października 2023 r. skarżący odebrał decyzję SCŚ, a więc termin na złożenie odwołania upłynął dnia 3 listopada 2023 r., co skutkuje złożeniem ww. odwołania w terminie;

co doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela;

2. art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie odwołania, podczas gdy organ I instancji nienależycie i niewyczerpująco poinformował skarżącego o okolicznościach prawnych, tj. terminie na wniesienie odwołania od decyzji SCŚ, co miało wpływ na ustalenie jego praw i oddalenie odwołania;

3. art. 44 § 2 poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że pozostawiono skarżącemu zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo), co implikuje umożliwienie mu odbioru decyzji z dnia 18 września 2023 r., podczas gdy w skrzynce pocztowej nie pozostawiono awiza, co uniemożliwiło skarżącemu odbiór decyzji.

Kolegium, pismem z dnia 4 stycznia 2024 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Kolegium, którym organ ten stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania.

Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019, sygn. akt: III SA/Kr 188/19, LEX nr 2656115).

W rozpoznawanej sprawie, stwierdzając prawidłowość doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, Kolegium oparło się na treści art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Powyższe okoliczności skłoniły organ do uznania, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. i było prawidłowe, bowiem opisy uwidocznione na kopercie zwróconej przesyłki zawierały wszystkie niezbędne informacje. Jednocześnie organ nie uznał za wiarygodne twierdzeń skarżącego odnośnie do braku awiza w oddawczej skrzynce pocztowej.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 42-44 k.p.a. Na podstawie art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Natomiast stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, o czym stanowi § 2 przywołanego przepisu.

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że tzw. doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 44 k.p.a,. wywołuje daleko idące skutki dla adresata przesyłki. Uznanie przesyłki za doręczoną prawidłowo w tym trybie powoduje bowiem, iż z upływem okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. rozpoczynają bieg terminy procesowe do dokonania czynności przewidzianych przepisami prawa, w tym złożenia odwołania od decyzji, z którą strona się nie zgadza.

Stąd też ustawodawca przewidział w art. 44 k.p.a. sekwencję czynności, których dokonanie przez operatora pocztowego pozwala na przyjęcie, iż przy podjęciu próby doręczenia przesyłki dochowano należytej staranności w zakresie poinformowania adresata o przesyłce, miejscu jej przechowywania i terminie odbioru.

Oznacza to, że dla przyjęcia, iż nastąpiło doręczenie zastępcze niezbędne jest wykonanie przez operatora wszystkich przewidzianych w art. 44 k.p.a. czynności. Szczególnie istotnym jest wskazanie, gdzie zawiadomienie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1, tzw. awizo, zostało umieszczone. Ustawodawca wymienił w § 2 art. 44 k.p.a. miejsca, w których można umieścić zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, a informacja w tym zakresie powinna w sposób czytelny znaleźć odzwierciedlenie w zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru.

Nie wystarczy zatem sam fakt dwukrotnego awizowania przesyłki, niezbędne jest czytelne i jasne wskazanie, gdzie zawiadomienie o jej pozostawieniu, w tym wypadku w urzędzie pocztowym, umieszczono.

Od tego też dnia należy liczyć 14-dniowy termin do złożenia odwołania.

W ocenie Sądu, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika by decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w sposób prawidłowy. W tym stanie rzeczy, wobec istnienia dowodów przeciwnych, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania i w ten sposób pozbawienie skarżącego możliwości kontroli wydanej decyzji, było nietrafne. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji, zaadresował przesyłkę na adres: ul. [...] S. (dowód: k -20 ), a decyzja jak i sam wniosek wskazuje adres skarżącego: ul. [...], S..

Zdaniem Sądu, zawarte w aktach sprawy dowody w sposób jednoznaczny wskazują, że skarżący zamieszkuje pod innym adresem niż ten, na który organ I instancji wysłał do niego decyzję. Przesyłka nadana do strony postępowania, ale na nieprawidłowy adres, nie może zostać uznana za doręczoną skutecznie, gdy nie została odebrana bezpośrednio przez jej adresata. Posłużenie się przez organ wadliwym adresem nie może prowadzić do uznania, że decyzję doręczono w trybie zastępczym określonym w art. 44 k.p.a. W sprawie nie sposób więc stwierdzić, że zdarzenie to rozpoczęło bieg terminu przewidzianego na jej zaskarżenie.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona skarżącemu w drodze tzw. doręczenia zastępczego, a tym samym, nie weszła do obrotu prawnego na podstawie art. 44 k.p.a. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący zapoznał się z decyzją w siedzibie organu I instancji w dniu 20 października 2023 r. Wobec faktu, że skarżący złożył odwołanie od decyzji w dniu 23 października 2023 r., przyjąć zatem należy, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które tym samym winno podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Z tego powodu brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że awizo zostało umieszczone w pocztowej skrzynce oddawczej skarżącego.

Oznacza to, że w badanej sprawie nie można mówić o prawidłowym doręczeniu przesyłki w trybie art. 44 k.p.a.

Wobec naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).