II SA/Sz 202/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. Z. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku J. Z. z dnia [...] września 2020 r., przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, synem L. Z. na okres od [...] września 2020 r. do [...] sierpnia 2022 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. zmieniono decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2020 r., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. dotyczącą okresu przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że przyznano powyższe świadczenie na dalszy okres tj. od dnia [...] września 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności L. Z., nad którym jest sprawowana opieka.

Powołując się na art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, Wójt Gminy B. wskazał, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie tej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ zaznaczył, że w przypadku wydania nowego orzeczenia decyzja automatycznie wygaśnie, co oznacza, że organ nie ma obowiązku jej uchylania. Strona ma jednak obowiązek niezwłocznie poinformować organ wypłacający świadczenia rodzinne o wydaniu nowego orzeczenia, aby w jego następstwie nie powstały nienależnie pobrane świadczenia, w szczególności, gdy orzeczenie będzie niekorzystne dla strony.

Pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. J. Z. zwróciła się do organu o "poparcie artykułami prawnymi" działania związanego z niewywiązywaniem się przez ten organ z realizacji decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. o numerach [...], [...] i [...] Z kolei pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. skarżąca wezwała organ do "usunięcia rażącego naruszania prawa przez niewykonywanie czynności czyli brak wypłat środków finansowych przyznanych zasiłków i świadczenia pielęgnacyjnego", wynikających z wymienionych powyżej decyzji. Podkreśliła, że od 1 października 2022 r. nie otrzymuje pieniędzy, które gwarantuje jej ustawa covidowa na niepełnosprawne dziecko.

W odpowiedzi na powyższe pisma, Wójt Gminy, pismami z 12 grudnia 2022 r. poinformował skarżącą, że wskazywane przez nią decyzje z [...] sierpnia 2022 r. zostały wydane w oparciu o przepis art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustaw o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie bowiem z tym przepisem, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W każdej z powyższych decyzji wskazano w uzasadnieniu, że w przypadku wydania nowego orzeczenie, niniejsze decyzje automatycznie wygasną, co oznacza, że organ nie ma obowiązku ich uchylania. W związku z dokonaniem elektronicznej weryfikacji, w wyniku której uzyskano informację o wydaniu w dniu [...] września 2022 r. nowego orzeczenia ważnego do dnia [...] września 2027 r., zaliczającego L. Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, decyzje zmieniające z [...] sierpnia 2022 r. automatycznie wygasły, zatem wyplata świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności dziecka poczynając od miesiąca października została wstrzymana.

Zdaniem organu, orzeczenie o niepełnosprawności L. Z. z dnia [...] listopada 2019 r. obowiązywało zgodnie z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 31 marca 2020 r. do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka, a nie do dnia, w którym nowe orzeczenie stało się ostateczne.

Pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. zatytułowanym "skarga na bezczynność organu I instancji", J. Z. wniosła skargę na opisaną wyżej czynność wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego dla L. Z..

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ nie wykonuje wydanych przez siebie decyzji przez brak wypłaty zasiłków i świadczenia od października 2022 r. pomimo braku przesłanek do wygaśnięcia decyzji "z automatu". W jej ocenie, z treści art. 162 § 3 k.p.a. oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynika, że nie ma prawnej możliwości wstrzymania wypłacania świadczeń bez wydania decyzji o wygaśnięciu lub uchyleniu ostatecznych decyzji przyznających świadczenia czy też zasiłki, w sytuacji gdy nowe orzeczenie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Problemem w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, że organ uznaje za nowe orzeczenie "datę jego wydania w Powiatowym Zespole jako I instancja bez względu na jego prawomocność i ostateczność". Zdaniem skarżącej, w momencie uznania przez organ I instancji, że przedmiotowe decyzje wygasły "automatycznie", w obrocie prawnym nie znajdowało się nowe orzeczenie, tylko stare przedłużone ustawą covidową. Jednocześnie w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniesienie odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do organów wyższej instancji powoduje, że do czasu zakończenia postępowania odwoławczego nie ma mowy o wydaniu nowego orzeczenia o charakterze ostatecznym.

W odpowiedzi na skargę, organ przedstawił argumentacje analogiczną do tej, którą zawarł w pismach z dnia 12 grudnia 2022 r. Podkreślił, że orzeczenie o niepełnosprawności L. Z. z dnia [...] listopada 2019 r. obowiązywało, zgodnie z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka, a nie do dnia, w którym nowe orzeczenie stało się ostateczne. Wspomniany przepis jest przy tym przepisem szczególnym, na podstawie którego w sentencji decyzji wydłużających prawo do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje się termin ich obowiązywania. Termin ten został określonych zdarzeniem, a nie konkretną datą, gdyż ta nie była znana organowi w dniu wydania decyzji. Oznacza to, że w momencie zaistnienia wskazanych w sentencji okoliczności decyzje wygasają. Skoro zatem w dniu [...] września 2022 r. wydano nowe orzeczenie ważne do dnia [...] września 2027 r. zaliczające L. Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zatem decyzje zmieniające z dnia [...] sierpnia 2022 r. automatycznie wygasły, w konsekwencji czego wypłata świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności dziecka poczynając od miesiąca października została wstrzymana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Na wstępie należy wskazać, że chociaż strona zatytułowała swoje pismo z 4 stycznia 2023 r.: "skarga na bezczynność organu I instancji", to jednak w istocie posiada ono wszelkie cechy skargi na czynność Wójta Gminy wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego dla L. Z. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] i tak też zostało rozpoznane przez Sąd.

Skarżąca dopatruje się bezczynności organu w niewydaniu decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia o wygaśnięciu lub uchyleniu decyzji w związku z "zaniechaniem jej wykonywania", co skutkowało brakiem wypłat świadczenia.

W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi, że w niniejszej sprawie nie miał on obowiązku wydania takich decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych (a także wznowienia wypłaty tych świadczeń), że są to czynności materialno-techniczne podlegające odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ organ administracji nie ma podstaw do wydania w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty nie ma podstaw, aby domniemywać formę decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 217/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 462/21 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1011/21).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pogląd ten należy w pełni zaakceptować.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skarga wniesiona przez J. Z. dotyczy nie bezczynności organu w wydaniu decyzji lecz czynności wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wydaniem przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2022 r. Jak wynika bowiem z treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], decyzja tego organu z dnia [...] października 2020 r. dotycząca okresu przyznanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla L. Z. została zmieniona w ten sposób, że powyższe świadczenie przyznano na dalszy okres tj. od dnia [...] września 2022 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.

W ocenie organu, w związku z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 wprowadzonego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.), orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r. obowiązywało do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. [...] września 2022 r., nie zaś do dnia, w którym to nowe orzeczenie stało się ostateczne.

Taką właśnie informację organ zawarł w piśmie z 12 grudnia 2022 r. Czynność materialno – techniczna, jaką stanowi wspomniane pismo informujące wydane z upoważnienia Wójta Gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który dokonał wstrzymania. Skarga taka powinna być wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności, przy czym sąd może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w dniu 4 stycznia 2023 r. za pośrednictwem GOPS pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność organu I instancji", skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powyższe okoliczności i treść pisma skarżącej wskazują, że jej intencją (o czym była już mowa wcześniej) było zaskarżenie czynności materialno – technicznej Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r., zaś skarga została wniesiona w terminie.

Jak już wcześniej wspomniano, organ uznał, że orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r. obowiązywało do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. [...] września 2022 r., nie zaś do dnia, w którym to nowe orzeczenie stało się ostateczne. Powyższe organ wywodzi wprost z treści art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dodanego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tym uregulowaniem, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ, odczytując literalnie sformułowanie "nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności", przyjął, że w tym wypadku chodzi o datę [...] września 2022 r., natomiast zdaniem skarżącej, przyjęcie tej daty było niedopuszczalne skoro orzeczenie (z [...] września 2022 r.) zostało przez nią zaskarżone do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S..

W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącej, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia za datę wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – [...] września 2022 r., skoro w tym dniu orzeczenie nie było jeszcze ostateczne.

Pomiędzy stronami bezsporne jest przy tym, że orzeczeniem z dnia [...] września 2022 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. zaliczył L. Z. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] września 2027 r., jak również i to, że skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, które rozpoznane zostało przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] listopada 2022 r.

Orzeczeniem z tej właśnie daty wspomniany organ utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] września 2022 r. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. nie może zostać uznane za "nowe orzeczenie o niepełnosprawności" już z dniem [...] września 2022 r.

Zgodnie z treścią art. 130 § 1 i 2 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, przy czym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W świetle wskazanych przepisów, oczywistym jest, że omawiane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w dniu [...] września 2022 r. nie było wykonalne, zatem nie sposób uznać je za "nowe orzeczenie" w świetle cytowanego art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zatem słusznie organy uznały, że zmiana orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ze znacznego na umiarkowany daje podstawę do wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże od orzeczenia ostatecznego, a nie jak to uczyniły organu od orzeczenia, od którego strona wniosła odwołanie.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona czynność jako naruszająca prawo (art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw) jest bezskuteczna.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku i uwzględni wskazane w nim okoliczności związane z wydaniem orzeczenia z dnia [...] listopada 2022 r.