II SA/Sz 3/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosków E. W. o wyłączenie sędziów WSA w Szczecinie Marzeny Iwankiewicz i Patrycji Joanny Suwaj i asesora WSA w Szczecinie Krzysztofa Szydłowskiego od rozpoznania sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala wnioski.

E. W., dalej również jako "skarżąca", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli, z dnia 9 marca 2022 r., znak [...], domagając się jego uchylenia oraz wstrzymania jego wykonania.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 383/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o odrzuceniu skargi i zwrocie kwoty [...]zł tytułem uiszczonego wpisu uznając, że sprawa objęta skargą nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

Na skutek wywiedzionej od postanowienia WSA w Szczecinie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 2604/22, uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania jego wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wywołane zażaleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o NIK ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdził, że taka interpretacja art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", która wyłącza kontrolę rozstrzygnięć organów NIK w omawianym zakresie, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczna z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej.

W konsekwencji rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie winno być przyjęcie skargi E. W. do rozpoznania i dokonanie oceny, czy jest ona zasadna.

W związku z powyższym, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 3 stycznia 2023 r., w dniu 4 stycznia 2023 r. przeprowadzono losowanie sędziego sprawozdawcy. W wyniku losowania wybrana została sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj.

W dniu 11 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęły wnioski skarżącej z dnia 6 kwietnia 2023 r. o wyłączenie od rozpoznania sprawy sędziów WSA Marzeny Iwankiewicz i Patrycji Joanny Suwaj oraz asesora WSA Krzysztofa Szydłowskiego.

W uzasadnieniach wniosków wskazano, że zmiana składu orzekającego, wynikająca z art. 185 § 2 p.p.s.a. ma charakter iluzoryczny, bowiem w sprawie oznaczonej symbolem [...] wydano sześć identycznych postanowień o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. Postanowienia te zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w pięciu przypadkach skargi odrzucił (postanowienia sygn. akt II SA/Sz 372/22, II SA/Sz 383/22, II SA/Sz 803/22, II SA/Sz 969/22, II SA/Sz 970/22). Przy czym – jak wskazano, sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj wydała postanowienie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 969/22, sędzia WSA Marzena Iwankiewicz i asesor Krzysztof Szydłowski wydali (jako członkowie trzyosobowego składu sądu), postanowienie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz II SA/Sz 372/22.

W ocenie skarżącej, w odniesieniu do wszystkich postanowień o jej ukaraniu występuje tożsamość sprawy o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Wyznaczanie sędziów do składów orzekających do rozpoznania skarg w powyższych sprawach metodą "krzyżową", tzn. wyznaczanie sędziów, którzy wprawdzie nie orzekali, co do konkretnej skargi, ale wydali identyczne postanowienie, następnie uchylone przez NSA, mimo pozornie formalnej poprawności, nie odpowiada dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Skarżąca podkreśliła, że zachodziła identyczność rozstrzygnięcia, jak też jego motywów przedstawionych w uzasadnieniu postanowień o odrzuceniu skargi. Jej zdaniem, instancyjne wyłączenie sędziego wynika z obawy, że sędzia, który podejmował już pewne rozstrzygnięcie w danej sprawie, będzie trwał w przekonaniu o jego prawidłowości nawet wówczas, gdy zostanie zakwestionowane przez sąd wyższej instancji.

Ponadto skarżąca wskazała, że uzasadnione jest wyłączenie ww. sędziów w oparciu o art. 19 p.p.s.a., gdyż istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogą wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w tej sprawie. Wynika to, zdaniem skarżącej, z tego, że postanowienia o odrzuceniu skarg miały identyczną treść, a zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nie jest możliwe, aby różne osoby w sposób odrębny sporządziły taki sam tekst, identycznie skonstruowany i popełniając błędy w tych samych miejscach. Ponadto w sprawach wyżej wymienionych, sędziowie, będąc przewodniczącymi składu orzekającego, odpowiadają za niedoręczenie skarżącej odpowiedzi organu na skargę.

W piśmie złożonym w dniu 11 kwietnia 2023 r., sędzia WSA Marzena Iwankiewicz oświadczyła, że nie pozostaje ze skarżącą w jakimkolwiek stosunku prawnym lub osobistym i nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności określone w art. 18 p.p.s.a., jak również, w jej ocenie, nie zachodzą podstawy wyłączenia określone w art. 19 tej ustawy.

Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że nie pozostaje ze skarżącą w jakimkolwiek stosunku prawnym lub osobistym i nie zachodzą w stosunku do niej okoliczności określone w art. 18 p.p.s.a., jak również, w jej ocenie, nie zachodzą podstawy wyłączenia określone w art. 19 p.p.s.a.

Oświadczeniem, złożonym w dniu 11 kwietnia 2023 r. asesor WSA Krzysztof Szydłowski stwierdził, że nie pozostaje ze skarżącą w jakimkolwiek stosunku prawnym lub osobistym i nie zachodzą w stosunku do niego okoliczności określone w art. 18 p.p.s.a., jak również, w jego ocenie, nie zachodzą podstawy wyłączenia określone w art. 19 p.p.s.a. Wskazał ponadto, że rozstrzygnięcia dotyczące dopuszczalności skarg zapadłe z jego udziałem (w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 372/22 i II SA/Sz 970/22), były skutkiem oceny zakresu kognicji sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Wnioski o wyłączenie sędziów WSA i asesora WSA nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przesłanki obligatoryjnego wyłączenia sędziego zostały sformułowane w art. 18 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach:

1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki;

2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;

3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;

5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą;

6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator;

6a) dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie;

7) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej.

Stosownie do art. 19 przywołanej ustawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Sędziowie WSA i asesor WSA objęci wnioskami o wyłączenie złożyli oświadczenia, z których wynika, że nie zachodzą w stosunku do nich przesłanki obligatoryjnego wyłączenia, o których mowa w art. 18 § 1 p.p.s.a. Ponadto, w ich ocenie, nie zachodzą również przesłanki wyłączenia fakultatywnego, o którym mowa w art. 19 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań należy poczynić kilka uwag na temat wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy. W judykaturze przyjmuje się, iż instytucja ta ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia gwarancji bezstronności sędziego w konkretnym postępowaniu sądowadministracyjnym i stanowi realizację konstytucyjnie chronionego prawa do sądu. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 3. wydanie pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, wyd. C.H.BECK, str. 178).

Jak już wspomniano przesłanki wyłączenia sędziego mogą mieć charakter bezwzględny (art. 18 p.p.s.a.), co oznacza, że w każdym wypadku, gdy wystąpią okoliczności enumeratywnie wymienione w treści przepisu sędzia podlega wyłączeniu. Ustawodawca uznał bowiem, że w przypadku wystąpienia obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 18 p.p.s.a., związek sędziego z przedmiotem sprawy, bądź pozostawanie w określonych relacjach ze stroną postępowania, w każdym wypadku rodzić muszą wątpliwości co do bezstronności sędziego.

W sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 19 p.p.s.a. wyłączenie sędziego ma charakter fakultatywny i następuje na wniosek. Wówczas rzeczą sądu, do którego wniosek skierowano jest rozstrzygnięcie, czy zachodzą takie okoliczności, które budzą wątpliwości co do bezstronności sędziego w konkretnej sprawie.

Przy czym podkreślenia wymaga, iż zarówno w przypadku wystąpienia bezwzględnych przyczyn wyłączenia, jak przyczyn fakultatywnych, sędzia – stosownie do art. 21 p.p.s.a., powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymać się od udziału w sprawie.

Na gruncie badanej sprawy wszyscy sędziowie WSA oraz asesor WSA, których dotyczyły wnioski o wyłączenie złożyli oświadczenia, z których wynika, że nie zachodzą wobec nich okoliczności, o których mowa w art. 18 p.p.s.a. Skarżąca we wnioskach o wyłączenie na takie okoliczności również nie wskazywała. Stąd też należało przyjąć, że okoliczności, o których mowa w art. 18 p.p.s.a. w odniesieniu do wszystkich sędziów i asesora WSA w niniejszej sprawie nie zachodzą.

Rozważenia zatem wymagało, czy podnoszone przez skarżącą okoliczności, które w jej przeświadczeniu budzą wątpliwości co do bezstronności sędziów i asesora objętych wnioskami, zasługują na uwzględnienie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wniosek o wyłączenie sędziego powinien się odwoływać do zobiektywizowanych i zindywidualizowanych przesłanek, które miałyby świadczyć o obawach co do bezstronności sędziego w odniesieniu do konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania sprawy.

Skarżąca przesłanek tych upatruje w tym, że sędziowie i asesor, których dotyczy wniosek mają wyrobiony pogląd w sprawie, bowiem brali udział w wydaniu, bądź wydali jednoosobowo postanowienia o odrzuceniu jej skargi. W przekonaniu skarżącej wyznaczenie tych sędziów lub asesora do rozpoznania spraw o innych sygnaturach, ale w istocie dotyczących podobnego stanu faktycznego i prawnego nie czyniłoby zadość wymaganiom art. 185 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych podstaw wyłączenia w pierwszej kolejności wskazać należy, że postanowienia o odrzuceniu skarg były efektem przyjęcia, iż w sprawach nimi objętych brak jest kognicji sądów administracyjnych. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach tych postanowień odnosiła się zatem wyłącznie do kwestii formalnych, związanych z oceną, czy skarga do sądu administracyjnego na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli, w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest dopuszczalna. Rozważania sędziów i poszczególnych składów wyznaczonych do orzekania, koncentrując się na wstępnym badaniu wniesionych skarg, w żadnym stopniu nie odnosiły się do meritum tych spraw. Trudno zatem, w ocenie Sądu wywodzić, że sędziowie i asesor objęci wnioskami o wyłączenie mają skrystalizowane poglądy w odniesieniu do merytorycznej zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu nie ma również podstaw do wywodzenia, że wyznaczenie sędziów i asesora, objętych wnioskami o wyłączenie od rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, nastąpi z naruszeniem art. 185 § 2 p.p.s.a.

Autorem postanowienia o odrzuceniu skargi była sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder. Po uchyleniu postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzone zostało losowanie, z udziału w którym wyłączona została sędzia, która wydała zaskarżone postanowienie, a jako sędziego sprawozdawcę wylosowano sędzię WSA Patrycję Joannę Suwaj, która w badanej sprawie nie orzekała, w szczególności nie orzekała co do meritum.

W przedstawionych okolicznościach nie ma zatem podstaw do wywodzenia, że istnieją przesłanki do podważania bezstronności zarówno tego sędziego jak i pozostałych (sędziego i asesora), objętych wnioskami o wyłączenie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 419/11 stwierdzając, że "orzekanie przez tego samego sędziego w dwóch różnych sprawach, nawet toczących się równolegle, wszczętych odrębnymi skargami tej samej strony, nie stanowi przesłanki do wyłączenia tego sędziego od rozpoznawania którejkolwiek z tych spraw".

Nie stanowi również takiej podstawy podnoszona przez skarżącą tożsamość uzasadnień wydanych uprzednio postanowień o odrzuceniu jej skarg, która w jej ocenie świadczy o braku samodzielności w ich sporządzeniu, jak również niedoręczenie stronie skarżącej odpowiedzi na skargę. Pomijając przywołaną wyżej okoliczność, iż postanowienia te dotyczyły wyłącznie kwestii formalnych i były wyrazem jednolitego przekonania tutejszego Sądu o braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach objętych skargami, stwierdzić należy, że również w tym wypadku brak jest podstaw do wyłączenia sędziów i asesora. Przywołane okoliczności nie przesądzają bowiem o braku bezstronności sędziego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OZ 614/11, "sam fakt, że strona podnosi zarzuty dotyczące nieprawidłowości w wykonywaniu przez sędziów swych obowiązków, nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej w myśl art. 19 p.p.s.a. wyłączenie sędziego, jeżeli skarżący nie uprawdopodobnił, że zachodzą między nim a sędzią takie stosunki, które powodują wyłączenie sędziego od orzekania".

W badanej sprawie strona skarżąca takich związków pomiędzy nią i sędziami oraz asesorem, o których wyłączenie wnioskowała, nie wykazała. Sędziowie i asesor, których wnioski dotyczyły również takich okoliczności nie dostrzegają.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 22 § 1 i § 2 w związku z art. 18 oraz art. 19 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniosków.

Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/.