II SA/Sz 381/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. G. i K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. [...] i K. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, prowadzonej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w S..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. przeprowadził kontrolę ww. działki w dniu 4 listopada 2022 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...] poinformował wnioskodawców, po czynnościach wyjaśniających w tym kontroli ww. robót budowlanych dokonanych przez pracowników tutejszego Inspektoratu w dniu 04.11.2022 r., wskazał że:

• na terenie działki [...], obręb [...] przy ul. [...] w S. prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ww. inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...].09.2022 r" znak: [...]; UNP: [...]

• ww. roboty budowlane prowadzone są pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależnych do właściwej izby samorządu zawodowego. Teren ww. budowy jest zabezpieczony, ogrodzony, oznaczony tablicą informacyjną budowy i tablicą BiOZ;

• w ramach ww. inwestycji, w odległości ponad 4,0 m od granicy działki [...], obręb [...] powstała ściana budynku z otworami okiennymi. W ścianie tej wykonane zostały płyty balkonowe, których odległość od ogrodzenia z działką [...], obręb [...] wynosi 2,9-3.0 m. Ww. odległości są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W realizacji pozostałych robót budowlanych, w czasie kontroli także nie stwierdzono istotnych odstępstw.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego informował również, że odległości ściany wykonywanego budynku od granicy działki [...]. obręb [...] oraz odległość płyt balkonowych nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w tym, cytowanego we wniosku Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2022 poz. 1225 z późniejszymi zmianami).

Państwo K. G. i K. G., reprezentowani przez r.pr., pismem z dnia 30 listopada 2022 r. złożyli zażalenie na ww. pismo organu powiatowego, pt.: "Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., z dnia [...].11.2022 r. (znak sprawy: [...]).

W piśmie tym zarzucili naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 124 § 1 kpa w związku z art. 9 kpa i art. 15 kpa, poprzez brak nadania pismu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., z dnia [...].11.2022 r., właściwej formy (postanowienia) oraz nie zawarcie w przedmiotowym piśmie pouczenia o prawie do wniesienia nań zażalenia, co stanowić mogło naruszenie zasady informowania stron postępowania oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2) art. 61 a § 1 k.p,a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie Postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku zażalających się, w sytuacji braku wystąpienia ku temu przesłanek.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) § 12 ust. 1 pkt 1 w związku z § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) - dalej “ r.w.t. ", poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, czego rezultatem było wydanie zaskarżonego Postanowienia, odmawiającego zażalającym się wszczęcia jednego z postępowań, o którym mowa w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o:

- uwzględnienie niniejszego zażalenia, uchylenie postanowienia w całości oraz wszczęcie w sprawie z wniosku zażalających się, z dnia 24.10.2022 r., jednego z postępowań, o którym mowa w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, względnie o;

- uwzględnienie niniejszego zażalenia, uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik wyjaśnił, że działka gruntu stanowiąca własność żalących się (Numer działki [...], Identyfikator działki: [...], Obręb ewidencyjny [...], nad [...]) leży w strefie oddziaływania budowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatem posiadali Oni interes prawny w złożeniu wniosku. Pełnomocnik powołując się na art. 61 § 1 kpa, wskazał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli organ, do którego trafiło takie żądanie uzna, że postępowanie wszczęte być nie może, powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 kpa, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie pełnomocnika strony ze względu na to, że z pisma organu z dnia [...] listopada 2022 r., - wyraźnie wynika, że Organ nie znalazł podstaw do wszczęcia w sprawie, jednego z postępowań, o którym mowa w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane, to z tej przyczyny pismo Organu z dnia [...] listopada.2022 r należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Pismo to zawiera elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, podpisu osoby pełniącej funkcję Organu, uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie ma ono jedynie pouczenia o środku odwoławczym (co jednak nie jest w sprawie decydujące). Ma ono także cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej zatem zażalenia od tego postanowienia jest nie tylko dopuszczalne, lecz, również konieczne.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz

niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 471), którą wyodrębniono w ww. ustawie Prawo budowlane rozdział 5a pt.: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 i następne) oraz dodano art. 53a, którego ust 1 stanowi: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu", a który jest przepisem szczególnym do art 61 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że to organ nadzoru budowlanego, w zależności od poczynionych ustaleń - rozpoznania zawiadomienia o wykonywaniu robót budowlanych z naruszeniem prawa (interwencji obywatelskiej) - wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, bądź też takiego postępowania nie wszczyna. Według stanowiska organu nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zauważył, że wprowadzając zapis art. 53a ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził stosownej regulacji w tym zakresie, czy to poprzez zapis w ustawie Prawo budowlane, czy poprzez odesłanie do art. 61a kpa.

W sytuacji więc, gdy organ po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że wskazywana przez skarżącego sytuacja pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami i nie wymaga interwencji, nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy i odpowiadając na zarzuty zażalenia wyjaśnił, że "Wniosek z dnia 24 października 2022 r.", zawierający żądanie wszczęcia postępowania w związku z nieprawidłowościami w realizacji budowy budynku wielorodzinnego, został rozpatrzony przez organ powiatowy w granicach skargi indywidulanej (tzw. interwencji obywatelskiej), o której mowa w art. 233 Kpa. Zgodnie z tym przepisem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

Właśnie na tę skargę organ Powiatowy udzielił odpowiedzi zaskarżonym pismem.

Zdaniem ZWINB zaskarżone pismo organu powiatowego nie odpowiada wymogom postanowienia administracyjnego, o którym mowa w art. 123 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, że wniesione zażalenie nie dotyczy aktu administracyjnego w rozumieniu tej ustawy, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia jako do organu II instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł pełnomocnik skarżących zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 w związku z art. 144 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.0.2000 t.j. -, dalej jako: "kpa") poprzez niezasadne stwierdzenie, w drodze zaskarżonego postanowienia, niedopuszczalności zażalenia, na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...]

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą ocenę co do jego zastosowania i wadliwe przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, może zostać wszczęte tylko z urzędu, podczas gdy przepis ten nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania również na wniosek.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 -lit. a) i lit. c) p.p.s.a., o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi,prowadzonej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w S. (jednego z postępowań przewidzianych w Rozdziale 5a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane);

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniósł o zwrot od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna, bowiem dokonana przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. o wszczęcie jednego z postępowań określonych w Rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniosek Skarżących został potraktowany przez organ jako zawiadomienie o wystąpieniu nieprawidłowości na terenie realizowanej inwestycji i w dniu 4 listopada 2022 r. przeprowadził kontrolę na ww. budowie, która nie stwierdziła istotnych odstępstw w realizacji inwestycji od zatwierdzonych warunków w decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. po przeprowadzeniu w dniu 4 listopada 2022 r. oględzin przedmiotowej inwestycji przesłał do pełnomocnika Skarżących pismo z dnia [...] listopada 2022 r., w którym wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym kontroli robót budowlanych nie stwierdził istotnych odstępstw w realizacji robót budowlanych obejmujących budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi w tym zbiornik na wody opadowe, zlokalizowany przy ul. [...] w granicach działki [...], obręb [...] w S.". Dalej organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2022 poz. 1225 z późniejszymi zmianami). Wskazał, że zgodnie z §12.1. i §12.6 ww. warunków technicznych:

"12.1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m- w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

6. Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;

2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.

Przedmiotowych odległości jednak się nie sumuje, zaś §12.6 rozporządzenia mówi wprost:

Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

1) 1,5m"

Powyższe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. zostało przez stronę potraktowane jako postanowienie, od którego zostało wniesione zażalenie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się tego czy wniosek Skarżących z dnia 24 października 2022 r. powinien zakończyć się formalnym wszczęciem postępowania i merytorycznym załatwieniem sprawy, czy też jego odmową w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Ten procesowy przepis nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w Rozdziale 5a Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (prawdopodobnie pełnomocnikowi strony chodziło o Rozdział 5b bowiem w nim uregulowane jest postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), zarzucając realizację inwestycji nie zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane.

Przepis art. 53a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżących żądania.

Ustawodawca przesądził w art. 53a ust. 1 u.p.b., że postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Wyjątek stanowi uproszczone postępowanie legalizacyjne o wszczęcie którego może wnosić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 53a ust. 2 u.p.b.). Przepis ten jest jasny to z woli ustawodawcy wyłączono możliwość wszczęcia postępowań w zakresie samowoli budowlanej przez organ na wniosek.

Należy wyjaśnić, że zgłoszone w piśmie zarzuty do prowadzonej inwestycji nie mogą pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Wszak organ nadzoru budowlanego powołany jest do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania.

Prawidłowo zatem organ, otrzymując od strony skarżącej pismo

z zarzutami dotyczącymi realizowanej inwestycji przeprowadzał czynności wyjaśniająco-kontrolne, aby przekonać się czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ uznał, że ustalenia dokonane

w toku przeprowadzonych czynności nie uzasadniały wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zatem skoro przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego to nie występują podstawy prawne do wydania przez organ w stosunku do Skarżących postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18 - LEX nr 3394044, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19 - LEX nr 3291079). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2467/22 (dostępne na ww.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego pogląd Sąd orzekający w sprawie podzielił.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem ZWINB, że pismo strony z 24 października 2022 r. należało potraktować jako skargę złożoną w trybie art. 233 K.p.a. Jednak czynności podjęte przez organy na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, aktem takim nie jest w szczególności zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy (tak jak niniejszej sprawie pismo z dnia [...] listopada 2022 r.) o czym mowa w art. 237 § 3 K.p.a., dlatego czynności te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2402/18 - LEX nr 3155895, postanowienie z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6749/21 - LEX nr 3254108). Jedynie uwzględnienie złożonej skargi (art. 233 K.p.a.) powoduje wszczęcie z urzędu postępowania.

W tym stanie sprawy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak wyroku.