II SA/Sz 943/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144, art. 105 § 1 w zw. żart. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 18, art. 23 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) i art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia adwokata T. S., wniesionego w imieniu J. K., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 maja 2022 r., znak: [...], oddalającego wniesiony zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, tj. zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia - Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w tym wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia 4 października 2017 r., nr [...], nakazał I. i J. K. doprowadzenie (przebudowanego bez pozwolenia na budowę) obiektu wiaty położonej na nieruchomości przy ul. [...] w P. , na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę przegrody ściennej pomiędzy dwoma budynkami usługowymi oraz przywrócenie funkcji gospodarczej wiaty. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 223/18) oddalił skargę J. K. wniesioną na tę decyzję.

Upomnieniem z dnia 15 stycznia 2018 r., nr [...], organ powiatowy wezwał zobowiązanego J. K., do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 4 października 2017 r., informując, iż w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Upomnienie to zostało skutecznie doręczone J. K. w dniu 18 stycznia 2018 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 4 października 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu 5 maja 2022 r., wystawił wobec zobowiązanego J. K., tytuł wykonawczy numer: [...], który został mu doręczony w dniu 10 maja 2022 r., co stanowiło o wszczęciu wobec niego postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 17 maja 2022 r. adwokat T. S., wniósł w imieniu J. K. (oraz w imieniu I. K.), zarzut do postępowania egzekucyjnego (wszczętego wyłącznie wobec J. K.), określony w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i polegający na "braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia".

Organ I instancji postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. oddalił wniesiony zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ uznał za bezzasadny zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia albowiem z załączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że upomnienie zostało doręczone J. K. w dniu 18 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. adwokat T. S. wniósł w imieniu I. i J. K., zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 maja 2022 r., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W zażaleniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1. art. 10 k.p.a., polegające na nieumożliwieniu stronie przez organ I instancji, zapoznania się z materiałem dowodowym;

2. art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadamianie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie;

3. art. 86 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania skarżących celem szczegółowego wyjaśnienia, jaka jest ich sytuacja materialna i osobista.

4. art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 18 ww. ustawy i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę;

5. art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ustawy, polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy);

6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego

7. art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., co skutkowało tym, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności dowodów wskazujących na rzeczywistą sytuację osobistą i majątkową skarżącego, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego.

8. art 33 § 2 pkt 4 ustawy poprzez brak wydania upomnienia w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania ma dwóch współwłaścicieli (J. i I. K.), co oznacza, że obowiązek dotyczył obu właścicieli, natomiast tytuł wykonawczy został wystawiony jedynie w stosunku do jednego ze współwłaścicieli. Dodatkowo zobowiązanej I. K. nie doręczono zawiadomienia o zastosowanym środku egzekucyjnym. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie otrzymała ona pisemnego upomnienia wierzyciela. Tymczasem obowiązek taki spoczywa na wierzycielu zgodnie z art. 15 § 1 ustawy. Należność pieniężna, będąca przedmiotem niniejszej egzekucji administracyjnej, nie jest wyłączona z obowiązku przesłania zobowiązanemu upomnienia. Brak doręczenia upomnienia nie stanowi przeszkody usuwalnej. Nie można tej czynności konwalidować poprzez późniejsze doręczenie. Z powyższych powodów uzasadniony jest zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z dnia 17 sierpnia 2022 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie nie posiadając żadnego dokumentu, który wskazywałby, że adwokat T. S. może występować w imieniu J. K., w sprawie wniesienia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W tej sytuacji, aby móc rozpoznać wniesione zażalenie organ II instancji pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. zwrócił się do adwokata T. S., o przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu J. K.. W piśmie tym wskazano, że akta organu I instancji zawierają jedynie pełnomocnictwo z dnia 12.05.2022r. do reprezentowania I. K. w zakresie "zarzutów w sprawie egzekucyjnej" oraz dowód opłaty skarbowej w wysokości 34 zł, w którego tytule podano: "opłata skarbowa od pełń. Adw. T.. S. I.. i J.. K.".

Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. K. znajduje się pełnomocnictwo upoważniające adw. T. S. do zastępowania J. K. w sprawie zażalenia na postanowienie PINB w G. z dnia 5 maja 2022 r., PINB. [...], jednak obejmuje ono swoim zakresem tylko reprezentowanie w sprawie wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 5 maja 2022 r. dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie obejmuje ono natomiast reprezentowania J. K. w zakresie złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo podkreślono, że z treści pełnomocnictwa nie wynika, aby adw. T. S. został umocowany do reprezentowania J. K. w ww. postepowaniu egzekucyjnym, gdyż uprawnienie dotyczy "prowadzenia" bliżej nieokreślonego "postępowania egzekucyjnego".

W tej sytuacji organ odwoławczy wezwał adwokata T. S., zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania J. K. w ww. sprawie przed tutejszym organem, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia zażalenia wniesionego w imieniu J. K., bez rozpatrzenia.

W dniu 13 lipca 2022 r. wpłynęło do tut. organu pismo adwokata T. S. wraz z którym przekazał on uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa z dnia 12 maja 2022 r., udzielonego przez J. K., w którym umocował on adwokata T. S., do działania w jego imieniu w zakresie: "wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dot. wykonania decyzji PINB w G. z dnia 04.10.2017 r, znak; [...]".

Uwzględniając powyższe organ uznał, że adwokat T. S. został umocowany do wniesienia zarzutów w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym w imieniu J. K.. Pełnomocnictwo to nie upoważnia jednak wskazanego adwokata do wniesienia w imieniu J. K. zażalenia na postanowienie PINB w G. z dnia 23 maja 2022 r. Niewątpliwie adwokat T. S. nie jest stroną niniejszego postępowania egzekucyjnego, a tym samym nie jest uprawniony do skutecznego wniesienia zażalenia na przytoczone na wstępie postanowienie PINB w G. we własnym imieniu.

Niezależnie od powyższego organ przypomniał, że PINB w G. doręczył skarżącemu w dniu 18 stycznia 2018 r. upomnienie, zawierające pouczenie, że w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego z dnia 4 października 2017 r., zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powyższe potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach sprawy organu powiatowego. W tej sytuacji organ uznał za niezasadny zarzut, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia.

J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu postępowania – art. 33 k.p.a. polegające na błędnej interpretacji pełnomocnictw złożonych w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzających je decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga nie jest zasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Przedmiot skargi stanowi postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie ( ZWINB), umarzające postępowanie zażaleniowe w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Prowadzone postępowanie egzekucyjne jest efektem nie wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji ZWINB, utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego nadzoru budowlanego, mocą której organ ten nakazał I. i J. K. doprowadzenie przebudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu wiaty położonej na terenie działki [...] w P. do stanu poprzedniego, tj. dokonanie rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę przegrody ściennej pomiędzy dwoma budynkami usługowymi oraz przywrócenie funkcji gospodarczej wiaty.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. oddalił zarzut skarżącego dotyczący prowadzenia egzekucji administracyjnej, polegający na braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, albowiem upomnienie to zostało doręczone w dniu 18 stycznia 2018 r.

Zażalenie na postanowienie PINB w G. wniósł pełnomocnik skarżącego będący adwokatem. Ze względu na treść przedłożonego pełnomocnictwa, ZWINB wezwał adwokata T. S. do przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego go do wniesienia zażalenia. Z akt sprawy wynikało bowiem, że skarżący upoważniał pełnomocnika do czynności wskazanych w pełnomocnictwie (pełnomocnictwo szczególne), np. do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 5 maja 2022 r. dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wezwany do uzupełnienia braków pełnomocnictwa, pełnomocnik skarżącego przedłożył uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa J. K. z dnia 12 maja 2022 r., w którym skarżący upoważnił pełnomocnika do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym wykonania decyzji PINB w G. z dnia 4.10.2017 r. Skutkiem doręczenia powyższego pełnomocnictwa szczególnego było sanowanie czynności przed organem pierwszej instancji. Pełnomocnictwo nie obejmowało jednak wniesienia środka odwoławczego w tym postępowaniu i w tym zakresie czynności pełnomocnika nie mogły zostać sanowane.

Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. ( art. 18 ustawy), pełnomocnik strony powinien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). W przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie powinien on dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis takiego pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Tym samym brak przedłożenia przez profesjonalnego pełnomocnika udzielonego mu pełnomocnictwa do działania w imieniu strony przy wniesieniu środka odwoławczego należy uznać za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który w trybie tego przepisu powinien zostać usunięty. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik został wezwany do usunięcia tego braku, jednakże wezwanie to wykonał nieprawidłowo, albowiem przedłożone pełnomocnictwo nie obejmowało upoważnienia do wykonania czynności dotyczących wniesienia środka odwoławczego.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle powołanych przepisów trafnie przyjmuje się, że uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w odniesieniu do instytucji pełnomocnictwa nie są kompletne. Z tego powodu w razie wątpliwości należy posiłkować się zasadami wyrażonymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), dalej zwanej "k.c." I tak, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 103 § 1 i art. 104 k.c., w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez mocodawcę. Co istotne, potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje swoim zakresem zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, Lex nr 275483 oraz 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 981/21, Lex nr 3347576).

Jak już wyżej Sąd stwierdził, pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia braku formalnego, jednakże wezwanie to, wobec treści pełnomocnictwa, zostało wykonane nieskutecznie a tym samym nie mogło sanować czynności dokonanych przed organem odwoławczym.

Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący w postępowaniu egzekucyjnym udzielał swojemu pełnomocnikowi pełnomocnictw szczególnych, czyli takich, które upoważniają pełnomocnika do działania w zakresie określonym w tym pełnomocnictwie (pełnomocnictwo z dnia 12 maja 2022 w sprawie zażalenia na postanowienie dot. nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pełnomocnictwo z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania decyzji PINB z dnia 4.10.2017 r.). Do wniesienia zażalenia w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnictwa skarżącego nie przedłożył i stąd też wniesione zażalenie słusznie organ ocenił jako wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Skutkiem tego było umorzenie postępowania zażaleniowego.

Wbrew twierdzeniom skargi, w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd nie został naruszony przepis art. 33 k.p.a. poprzez błędną interpretację pełnomocnictw złożonych w sprawie. Jak już wyżej Sąd wskazał, skarżący udzielał profesjonalnemu pełnomocnikowi pełnomocnictw szczególnych do wskazanych w nich czynności. W istocie pełnomocnictwo zawiera sformułowane, że pełnomocnik jest umocowany do zastępowania skarżącego w "prowadzeniu postępowania egzekucyjnego". Postępowanie prowadzi organ egzekucyjny, natomiast dłużnik, którym jest skarżący uczestniczy w tym postępowaniu zachowując wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej sytuacji.

Istota pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym wyraża się w działaniu za stronę i podejmowaniu za nią i w jej interesie wszystkich czynności, jakie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego strona ta zobowiązana byłaby lub mogłaby podjąć. Jak wynika z przepisu art. 32 k.p.a. pełnomocnictwo co do zasady wyłącza obowiązek osobistego działania strony w postępowaniu administracyjnym, poza pojedynczymi, wynikającymi z przepisów prawa i podyktowanymi specyfiką konkretnej czynności przypadkami, gdzie bezpośredni udział strony jest niezbędny. Od profesjonalnego pełnomocnika należałoby oczekiwać takiego sformułowania pełnomocnictwa, które w sposób jednoznaczny wskazuje, jaki jest zakres umocowania i do jakich czynności procesowych pełnomocnik jest upoważniony. Za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca, w tym również obejmujące wadliwie sporządzone pełnomocnictwo. Nie można wykluczyć, że zamiarem skarżącego było udzielanie pełnomocnictw szczególnych do wskazanych w nich czynności, natomiast do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący pełnomocnika nie umocował gdyż taka była jego wola.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia albowiem odpowiada ono prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.