II SA/Sz 984/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Decyzją z dnia 29 maja 2023 r., nr [...], [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej: "k.p.a."), art. 2, art. 3, art. 6 i art. 6a, art. 7 ust.1, ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021, zwanej dalej: "u.d.m.") Prezydent Miasta Szczecin po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 maja 2023r., przyznał R. S. (zwany dalej: "stroną" lub "skarżącym") dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 czerwca 2023 r. do 30 listopada 2023 r., w wysokości 153,60 zł miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. podniósł bezprawne zmniejszenie rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, z 30 kWh na 20 kWh równowartości energii elektrycznej do wyliczenia ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym przez stronę lokalu. Powyższy zapis odwołujący uznał za rażąco sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Decyzją z dnia 14 września 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 – art. 7 u.d.m., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a., jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie organ zwrócił uwagę, że 1 lipca 2021 r. weszły w życie zmiany ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przewidziane ustawą z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa.

Organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobie, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie, średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: jednoosobowym – 40%, wieloosobowym – 30% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6 ustawy.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać z zastrzeżeniem ust. 11, 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy).

Kolegium wskazało w dalszej części uzasadnienia, iż z uzyskanych informacji wynikało, że opłaty za lokal strony wyniosły 406,89 zł. Dochód strony w miesiącach luty, marzec, kwiecień 2023 r. wyniósł 5065,73 zł, czyli 1 688,58 zł miesięcznie. Zatem wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe strony wynoszą 253, 29 zł. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, prawidłowo przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 153,60 zł miesięcznie.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości niż to wynika z przepisów prawa.

R. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 14 września 2023 r. z uwagi na rażąco sprzeczne z prawem, a w szczególności art. 92 ust. 1 Konstytucji przepisy zmniejszające z 30 kWh do 20 kWh równowartości energii elektrycznej do wyliczenia ryczałtu za brak ciepłej wody.

Nadto skarżący wystąpił z wnioskiem, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym, czy:

- art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.m., a także art. 6 ust. 6 tejże ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 w sprawie dodatków mieszkaniowych, są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

- przymus adwokacki w sądowym postępowaniu odwoławczym od kończących postępowanie orzeczeń sądowych w I instancji, jakim jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 175 i art. 194 § 4 p.p.s.a.), jest zgodny z Konstytucją RP;

- przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, np. uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej, które umożliwiają adwokatom (to samo dotyczy radców prawnych) wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykanie stronie (mocodawcy) drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem

I instancji, jak wojewódzki sąd administracyjny, są zgodne z Konstytucją RP;

- rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem stanowionym, jest zgodne z Konstytucją RP w szczególności

z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem skarżącego, sądy administracyjne przy rozpatrywaniu spraw powinny uwzględniać nie tylko kryterium zgodności z prawem, ale także uwzględnić kryteria słuszności, sprawiedliwości oraz celowości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy tj. od 1 czerwca 2023 r. do 30 listopada 2023 r., w wysokości 153,60 zł miesięcznie.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm., zwanej dalej: "u.d.m").

Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.m., dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie jednoosobowym - 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6 u.d.m. Przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) (art. 3 ust.2 u.dm.). Za dochód uważa się dochód w rozumieniu art.3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852) (art. 3 ust. 3 u.d.m.).

Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m.). Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (art. 5 ust. 4 u.d.m.).

Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (art. 6 ust.1 pkt 1 u.d.m.). Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 u.d.m.). Wydatki, o których mowa w art. 6 ust. 3 zostały wymienione w art. 6 ust. 4 i ust. 6 u.d.m. Wydatki, które nie stanowią wydatków w rozumieniu art. 6 ust. 4 u.d.m. zostały wymienione w art. 6 ust. 4a u.d.m.

Zgodnie z art. 6 ust. 7 u.d.m., jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego, który ustala się stosownie do art. 6 ust. 7a u.d.m.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy lokal, w którym zamieszkuje skarżący jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego. W tej sytuacji organ nie miał zatem podstaw do podwyższenia przedmiotowego dodatku o ryczałt z art. 6 ust. 7 u.d.m.

Jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę (art. 6 ust. 8 u.d.m.). Jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 (art. 6 ust. 9 u.d.m.). Wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11 - 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 u.d.m.).

W realiach sprawy skarżący złożył w dniu 15 maja 2023 r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z wniosku wynikało, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i łączne jego dochody (luty, marzec, kwiecień 2023 r.) wyniosły 5065,73 zł. Lokal mieszkalny, zajmowany przez skarżącego, ma 22,74 m2 i jest wyposażony w centralne ogrzewanie, centralną instalację ciepłej wody i instalację gazu przewodowego. Wydatki na lokal mieszkalny za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wyniosły 406,89 zł.

Zdaniem Sądu, organy w oparciu o przedstawione dane prawidłowo obliczyły wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu, bowiem kwota dochodu miesięcznego 1.688,58 zł x 15% stanowi kwotę 253,29 zł (po zaokrągleniu). Kwota 253,29 zł stanowi wydatki na normatywną powierzchnię użytkową lokalu (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m.). Z kolei różnica kwoty wydatków poniesionych na lokal 406,89 zł oraz kwoty 253,29 zł stanowi 153, 60 zł, czyli kwotę należnego dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 6 u.d.m z Konstytucją RP na podstawie art. 193 Konstytucji RP, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817) zostało uchylone w dniu 30 czerwca 2021 r., a tym samym nie stanowiło podstawy decyzji organów obu instancji.

Sąd nie jest uprawniony do zmiany przepisów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiana przepisów leży w wyłącznej kompetencji ustawodawcy. W niniejszej sprawie przepisy regulujące zasady i wysokość przyznania dodatku mieszkaniowego zawarte są w przepisach u.d.m. Zgodzić należy się ze skarżącym, że wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego jest niska, lecz jest ona zgodna z przepisami u.d.m. Organy administracyjne, ani Sąd nie mogą przyznać skarżącemu wyższej kwoty dodatku mieszkaniowego niż wynikająca z obliczeń dokonanych na podstawie ww. przepisów. W przepisach tych nie przewidziano przyznania ww. dodatku w drodze wyjątku w wyższej wysokości na skutek zaistnienia szczególnych okoliczności. Kwestię podwyższenia kryteriów związanych z obliczeniem ww. dodatku może rozwiązać jedynie ustawodawca, dokonując zmiany obowiązujących przepisów.

Odnośnie instytucji tzw. "przymusu adwokackiego" przy składaniu skargi kasacyjnej do NSA od wyroków WSA, wskazać należy, że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym nie było podstaw do wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Skarżący może natomiast wystąpić z petycją do właściwych organów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany obowiązujących przepisów, które według niego są krzywdzące dla obywateli. Skarżący może wystąpić z wnioskiem do Prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich o złożenia skargi kasacyjnej na jego rzecz.

Wyjaśnić należy, że wykaz podmiotów, które mogą wystąpić o zbadanie zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP zawiera art. 191 Konstytucji RP, wśród tych podmiotów nie wymieniono wojewódzkich sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.