II SA/Wr 25/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2022 r. nr 1078/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego oddala skargę w całości.

A. W. (dalej: skarżąca) działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB) z dnia 3 listopada 2022 r. nr 1078/2022 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia 7 września 2022 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej: PINB) znak: PINB.403/9/22/3-22.

PINB po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2022 r. o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego nr [...] położonego w C. na działce nr [...] obr. [...] według ewidencji gruntów.

Pismem z dnia 29 września 2022 r. skarżąca działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. DWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 141 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a., wskazał, że stronie służy zażalenie wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wsparciem dla prezentowanego stanowiska było powołane przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej wnosząc o jego uchylenie podniósł, że linia orzecznicza WSA i NSA dotycząca niedopuszczalności takiego zażalenia jest kontrowersyjna. Wskazał również, że strona została pouczona o możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania. Okoliczność ta, zdaniem autora uzasadnienia, powinna prowadzić do wykładni przepisu rozszerzającej gwarancje procesowe strony.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zawarto w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiot sprawy stanowi postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. Wskazać trzeba, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Rozważania w analizowanym przedmiocie należałoby zacząć od wyjaśnienia problemu, w jakim celu ustawodawca dokonał wskazanej wyżej zmiany treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na jego sprawność tak samo, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć.

Co się tyczy zastosowania innych reguł interpretacyjnych, poza wykładnią autentyczną, to wyniki wykładni językowej potwierdzają zasadność argumentacji organu o braku podstaw do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym, szczególnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 oraz z dnia 16 października 2014 r. II OSK 862/13, trzeba podkreślić, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").

Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, na co jak już podkreślono, zwrócono uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Zaznaczyć też trzeba, że przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16; 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17; 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2705/20 oraz 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18, 13 listopada 2019 r., II OSK 2786/19, 7 października 2020 r., II OSK 1640/18, 28 czerwca 2022 r., II GSK 357/19), które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: orzeczenia WSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12; z dnia 19 września 2012r., sygn. akt II SA/Gd 715/11; z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12; z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12, z dnia 29 grudnia 2022 r., II SA/Wr 483/22, z dnia 2 grudnia 2021 r., II SA/Po 529/21, z dnia 19 lutego 2019 r., II SA/Ol 892/18).

Odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącej argumentacji przedstawionej w treści skargi, należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji istotnie zawarł w swoim postanowieniu pouczenie o środkach zaskarżenia ale nie wynika aby odnosiło się ono konkretnie do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. PINB pouczył natomiast o brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. Jak zaś wcześniej już wyjaśniono zgodnie z treścią ww. przepisu zażalenie nie przysługuje na odmowę zawieszenia postępowania. Pouczenie zawarte w postanowieniu PINB nie wskazuje zatem na możliwość zaskarżenia tego aktu. Niezasadne jest więc powoływanie się przez pełnomocnika na błędne pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, tym bardziej, że zażalenie wnoszone było przez profesjonalnego pełnomocnika, który był w stanie odkodować prawidłowa treść pouczenia. Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga, że samo błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia nie będzie prowadzić do rozszerzenia przysługujących jej uprawnień w zakresie możliwości oprotestowania przedmiotowego aktu administracyjnego. Błędna informacja co do trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg, odwołań, czy też powództw. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi co prawda gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu w wyniku zastosowania się przez stronę do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu (wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 1640/18, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2022 r., II OSK 2148/19).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.