II SA/Wr 261/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr IF-O.7840.676.2021.RCH2 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.

Zaskarżonym postanowieniem IF-O.7840.676.2021.RCH2 z dnia 25 stycznia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda, organ II instancji) stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], K. B. K. M., reprezentowanych przez r. pr. J. K. oraz Gminy S. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej Starosta, organ I instancji) z dnia 15 listopada 2021 r. nr 3751/2021, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w I., gm. S.

Postanowienie jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.

Wskazaną wyżej decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na wskazanej wyżej działce.

Dnia 29 listopada 2021 r. do Starosty wpłynęły oświadczenia wszystkich stron postępowania o zrzeczeniu się, na podstawie art. 127a k.p.a., prawa do odwołania od przedmiotowej decyzji.

Od decyzji Starosty odwołała się m. in. Gmina S. pismem z dnia 6 grudnia 2021 r.

Wojewoda podniósł, że w związku z faktem zrzeczenia się przez wszystkie strony prawa do wniesienia odwołania, zaskarżona decyzja Starosty z dnia 15 listopada 2021 r. stała się ostateczna w dniu 29 listopada 2021 r. W konsekwencji od dnia, we którym decyzja stała się ostateczna, zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności ewentualnego odwołania, to znaczy wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina S. (dalej także jako skarżąca) zarzuciła Wojewodzie naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania złożonego przez Gminę S. z powodu zrzeczenia się prawa odwołania przez strony, tzn. spółkę P. oraz J. D., 2) art. 127a §1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zrzeczenie się prawa odwołania przez spółkę P. oraz J. D. spowodowało utratę prawa pozostałych stron do złożenia odwołania.

Skarżąca zwróciła się o uchylenie postanowienia Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W rozwinięciu skarżąca podkreśla, że decyzja Starosty została jej doręczona w dniu 29 listopada 2021 r. i Gmina, uważając się za stronę tego postępowania, z zachowaniem 14-dniowego terminu na złożenie odwołania, takie odwołanie wniosła. Dalej skarżąca wywodzi, że Wojewoda nie stwierdził niedopuszczalności odwołania ze względów podmiotowych (z powodu braku statusu strony, w ogóle nie poddał badaniu, czy Gmina ma status strony), ale wyłącznie przedmiotowych, to znaczy z powodu zrzeczenia się odwołania przez spółkę P. oraz J. D. W ocenie skarżącej zrzeczenie się odwołania przez spółkę P. i J. D. nie może mieć wpływu na prawa procesowe innych stron postępowania, które nie oświadczyły o zrzeczeniu się prawa odwołania.

Skarżąca podnosi, że jej status jako strony postępowania nie został poddany badaniu. Jej zdaniem posiada ona interes prawny w postępowaniu, i wywodzi go z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zachodzi sytuacja oddania do użytkowania obiektu, który nie jest odpowiednio skomunikowany z drogą publiczną lub też przebudowa tej drogi nie zostanie zaprojektowana w odpowiedni sposób dla całego pasa drogowego, w tym użytkowanej przez mieszkańców infrastruktury drogowej. Oznacza to, że zasadne jest przyjęcie, że Gmina S. ma status strony w postępowaniu; zamierzenie inwestycyjne spółki P. implikuje konieczność zagospodarowania nieruchomości należącej do Gminy i graniczącej z nieruchomością, na której zamierzenie będzie realizowane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie. Wyjaśnia, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty przymiot strony przysługiwał jedynie inwestorowi i J. D. (podmioty te zrzekły się prawa do odwołania), a Gmina S. nie została uznana za stronę postępowania (decyzję doręczono jej jedynie "do wiadomości"). Dalej Wojewoda uzasadnia, że zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania ustalone przez organ I instancji skutkuje brakiem możliwości zaskarżenia decyzji, co z kolei oznacza, że w przypadku złożenia środka zaskarżenia Wojewoda nie może ponownie ustalać interesu prawnego osób, które nie zostały zaliczone do kręgu stron postępowania pierwszoinstancyjnego. Strony postępowania miały prawo uznać, że z chwilą zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji, stała się ona ostateczna i prawomocna, a co za tym idzie inwestor mógł działać zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji.

Pismem z dnia 9 września 2022 r. uczestnik postępowania P. sp. z o.o. wnosi o oddalenie skargi powołując jej bezzasadność. Uczestnik podziela stanowisko organu, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu, a Starosta prawidłowo ustalił krąg stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przepis art. 134 k.p.a. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Wojewody brzmi następująco: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przepisy prawne nie wskazują wprost przyczyn niedopuszczalności odwołania. W piśmiennictwie prawniczym wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 609).

Według art. 16§1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

W sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Status ostateczności decyzja nabyła wskutek zrzeczenia się prawa odwołania przez podmioty będące stronami w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. W przedmiotowym postępowaniu Starosty za strony postępowania uznano właściciela przedmiotowej działki (zainwestowanej stacją bazową telefonii komórkowej) oraz inwestora (spółka P.). W aktach sprawy widnieją dokumenty potwierdzające rezygnację z prawa odwołania przez strony. Jak wynika z art. 127a §1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Skutki takiego zrzeczenia się wskazuje §2 w art. 127a k.p.a., a mianowicie z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro do Starosty trafiły stosowne oświadczenia podmiotów uznanych za strony, a w postępowaniu brak było innych podmiotów formalnie legitymujących się statusem strony, to wypełniły się ustawowe przesłanki uzyskania statusu ostateczności i prawomocności przez decyzję Starosty. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 16 k.p.a. w sprawie pojawiła się decyzja ostateczna, a od takiej decyzji odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku ustrojowego i państwowego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt. I OSK 814/21, CBOIS). Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1473/21).

W konsekwencji Sąd zauważył, że w kontrolowanej sprawie objawiła się niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, ponieważ nie może być przedmiotem zaskarżenia (poprzez odwołanie) decyzja ostateczna i prawomocna. Droga do ewentualnego kwestionowania takiej decyzji nie jest zamknięta, jednak wiedzie poprzez szczególne tryby prawne, i w tym kontekście rację miał Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania.

W takim stanie rzeczy nie mogą być uwzględnione zarzuty skargi odnoszące się do odmówienia skarżącej statusu strony, w tym badania oddziaływania pól elektromagnetycznych, ponieważ Wojewoda nie miał kompetencji do badania zarzutów merytorycznych, a miał obowiązek zastosowania się do zasad postępowania administracyjnego stanowiących o ostateczności decyzji administracyjnej. Stąd finalne stwierdzenie skarżącej, że wniesienie przez nią odwołania wstrzymuje ostateczność i wykonalność decyzji Starosty nie może być zaaprobowane, ponieważ ostateczność tej decyzji, w realiach sprawy, wynika z przywołanych wyżej powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 127a§2 w związku z art. 16 k.p.a.

Z podanych przyczyn stanowisko zajęte przez Wojewodę jest trafne, a jego uzasadnienie, choć zwięzłe, prawidłowo i wystarczająco wykazuje motywy organu. W rezultacie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd zdecydował o oddaleniu skargi.