II SAB/Łd 42/23

Dnia 26 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2023 roku sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Kleszczów w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej – A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 6 czerwca 2023 r., pod. poz. [...]. ał

A.W. (dalej także: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę (w formie dokumentu elektronicznego) na bezczynność Wójta Gminy Kleszczów (dalej także: organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej, tj. danych przestrzennych dotyczących przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujących planów miejscowych, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.), polegające na braku udostępnienia informacji publicznej w sposób nakazany prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej z danych przestrzennych dotyczących przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujących planów miejscowych, poprzez usługę przeglądania WMS i usługę pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego, co - uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 24 obowiązujące plany miejscowe oraz 1 przystąpienie do sporządzenia planu - obejmuje informacje dla 75 obiektów przestrzennych dotyczących planów miejscowych.

Ponadto skarżąca wniosła o:

1) nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych;

2) stwierdzenie, że Wójt Gminy Kleszczów dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy, oraz których udostępnianie jest nakazane prawem w terminie i w sposób określony następującymi przepisami: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: ustawa o p.z.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) (dalej: ustawa o i.i.p.);

3) stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;

5) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a., tj. kwoty 31.730,75 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 27 marca 2023 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej obejmującej dane przestrzenne dotyczące przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujących planów miejscowych. We wniosku szczegółowo poinformowała organ, że adresy usługi wyszukiwania CSW oraz usługi pobierania WFS nie zostały ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych, a usługa przeglądania WMS (której adres jest dostępny w Ewidencji) nie zapewnia dostępu do ww. informacji publicznej.

W odniesieniu do powyższego skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi organu z dnia 7 kwietnia 2023 r. otrzymała informację, że dostęp do wnioskowanych danych jest zapewniony "bezpośrednio" na "geoportalu gminy" pod wskazanym adresem, w zakresie wymaganym przez podane przez skarżącą przepisy prawa. Podano adres do zakładki "MPZP - mapy wektorowe >Rejestr<" na stronie "geoportalu gminy", gdzie znajduje się rejestr planów miejscowych, baza aktów planowania przestrzennego wraz z uchwałami o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych - APP, metadane zbioru oraz regularnie aktualizowane wszystkie zmiany w zakresie planowania przestrzennego na terenie gminy Kleszczów. Ponadto poinformowano, że zbiór danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został zgłoszony do ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych oraz, że zgłoszono usługę WMS z podaniem adresu URL. Zwrócono uwagę, że zgłoszony adres usługi przeglądania WMS działa prawidłowo na geoportalu krajowym.

Następnie skarżąca zwróciła uwagę na – jej zdaniem - niezgodne ze stanem prawnym odpowiedzi organu:

sformułowanie "bezpośredni dostęp" do zbioru danych przestrzennych został określony w art. 9 ust 3 ustawy o i.i.p. i polega on na świadczeniu usługi pobierania WFS - Web Feature Service [ISO 19142], a nie udostępnianiu danych na geoportalu gminy, a zatem – w ocenie skarżącej - twierdzenie organu o zapewnieniu bezpośredniego dostępu do danych jest nieprawdziwe;

2) dostęp do danych poprzez "geoportal gminy" nie jest sposobem nakazanym prawem na zapewnienie dostępu do informacji publicznej o danych przestrzennych dla obowiązujących i tworzonych aktów planowania przestrzennego. Sposób udostępniania danych przestrzennych dla zbioru określa art. 67c ust. 2 ustawy o p.z.p., natomiast sposób udostępniania tworzonych danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego został określony art. 67c ust. 3 ustawy o p.z.p., a zatem link do "geoportalu gminnego" nie stanowi – zdaniem skarżącej - sposobu udostępniania informacji publicznej, o którą wniosła;

3) z odpowiedzi wynika, że organ posiada rejestr aktów planowania przestrzennego. Udostępnianie danych przestrzennych w sposób inny, niż nakazany prawem jest w istocie brakiem udzielenia informacji. Przepisy w tym zakresie są jednakowe dla wszystkich krajów UE i udzielanie informacji w inny sposób powoduje, że stają się one bezwartościowe, a zatem w ocenie skarżącej, takie udostępnianie nie zapewnia wymaganej harmonizacji i interoperacyjności;

4) nie wnosiła o udzielenie informacji na temat zgłoszenia zbioru do Ewidencji;

5) zarzuciła organowi brak zapewnienia dostępu do informacji przez usługę przeglądania WMS i przytoczyła dowód w postaci zrzutu ekranu, a organ nie odniósł się do zarzutu stawianego we wniosku i podał w odpowiedzi ten sam adres usługi WMS, który pokazała na pierwszym zrzucie ekranu w jej wniosku, w ocenie zatem skarżącej można jedynie przypuszczać, że usługa WMS organu udostępnia informacje, które określa załącznik nr 1 do rozporządzenia a.p.p., bo niestety takich informacji nadal tam nie udostępniono, co udowodni w dalszej części skargi.

Skarżąca podniosła, że na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że Gmina Kleszczów, według informacji ze strony internetowej, posiada 24 obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz 1 przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Jak wynika z treści § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie a.p.p.") - "Zbiór danych przestrzennych tworzy się w sposób umożliwiający udostępnianie danych przestrzennych oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego...". Natomiast zgodnie z art. 67c ust. 1 ustawy o p.z.p. "Organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, tworzą i aktualizują dane przestrzenne dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, w toku prowadzonej procedury planistycznej, przy czym dane, o których mowa w art. 67a ust. 3 pkt 1 i 2, tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego aktu albo jego zmiany. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że organ powinien udostępniać oddzielnie dla każdego planu (tj. planu obowiązującego i sporządzanego) informacje zawarte w trzech obiektach przestrzennych, wymienionych w §3 ust. 2 rozporządzenia a.p.p. (tj. "AktPlanowaniaPrzestrzennego", "RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego" oraz "DokumentFormalny"). W sumie oznacza to dostęp do informacji dla (24+1)x3 = 75 obiektów przestrzennych (przy założeniu, że prawdziwa jest informacja o liczbie obowiązujących planów miejscowych i o liczbie przystąpień do sporządzania planów).

Skarżąca podniosła także, że adresy usługi wyszukiwania (CSW) oraz usługi pobierania (WFS) nie są nadal ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych i potwierdzeniem tego faktu jest odpowiedź organu z dnia 7 kwietnia 2023 r., w której informuje jedynie o zgłoszonym do Ewidencji adresie usługi przeglądania WMS.

Zdaniem skarżącej, wszystkie informacje dotyczące sporządzonego aktu planowania przestrzennego są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu.

Motywując skargę skarżąca podniosła także, że udostępnianie nakazanych prawem informacji stanowi informację publiczną uregulowaną w ustawie szczególnej (ustawa o p.z.p.), dotyczy bowiem procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że informacje zawarte w danych przestrzennych dotyczących przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujących planów miejscowych, o których mowa w art. 67c ust. 1 oraz art. 67a ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowią informację publiczną, a więc podlegają udostępnieniu zgodnie z zapisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżąca wyjaśniła również, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ale organ wystosował pismo z dnia 7 kwietnia 2023 r., w którym udzielił informacji, podając adres do geoportalu, o którym skarżąca informowała w swoim wniosku, że nie udostępnia wnioskowanych danych. Zatem – zdaniem skarżącej - organ nie udostępnił wnioskowanych danych przestrzennych, stanowiących informację publiczną.

W ocenie skarżącej, nieudostępnianie przez organ informacji publicznych wytworzonych przez organ dla tworzonych aktów planowania przestrzennego ogranicza w sposób istotny pracę w zawodzie urbanisty, który wykonuje od prawie 30 lat. Informacje te są jej niezbędne w celu ich przetwarzania i dalszego udostępniania dla zainteresowanych inwestowaniem, a także na własne potrzeby inwestycyjne. Ich brak powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności. Nadto skarżąca wyjaśniła, że świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych na bieżąco informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół dużo niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych dla tworzonych planów, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca wyjaśniła również, że niewykonywanie przez organ czynności nakazanych prawem bezpośrednio i negatywnie wpływa na wykonywanie przez nią działalności gospodarczej. Jak również podniosła, że nieprawidłowe działania organu naruszają bezpośrednio jej prawa: dostępu do informacji publicznej, do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego oraz prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Końcowo skarżąca wskazała, że poniosła z tego tytułu straty finansowe i wizerunkowe. Nadto dodała, że przepisy w sprawie udostępniania informacji zawartych w danych przestrzennych obowiązują od 31 października 2020 r. i wnosi o przyznanie od organu na jej rzecz grzywny w celu skutecznego zmobilizowania do naprawy obecnego stanu. Z racji jednokrotności zastosowania, grzywna powinna być dolegliwa, a zatem wnosi o nałożenie grzywny w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu wniosła o odrzucenie skargi, a w sytuacji gdyby Sąd nie podzielił argumentacji co do istnienia przesłanek odrzucenia skargi, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

Pełnomocnik organu podniosła, że obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, ma charakter ogólny usługi powszechnej (usługi społeczeństwa informacyjnego), której realizacja jest bezwnioskowa i niezwiązana z wykonywaniem przez organ jakiejkolwiek władczej formy działania administracji publicznej spośród wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., z których niewykonaniem lub przewlekłością postępowania w ich przedmiocie mogłaby wiązać się skarga na bezczynność organu.

Dokonując analizy wskazanych przepisów prawa pełnomocnik organu wskazała, że po stronie organu nie sposób doszukać się jakichkolwiek działań władczych, czy też obowiązku prowadzenia postępowania, których mógłby dotyczyć zarzut bezczynności. Tym bardziej, że skarżony organ wykonuje obowiązki nałożone przez niego w przywołanych przepisach za pośrednictwem Geoportalu Gminy Kleszczów dostępnego pod wskazanym adresem, który - wbrew twierdzeniu skarżącej - spełnia wymogi określone przez prawo, choć - jak można wywnioskować ze skargi - nie spełnia jej indywidualnych oczekiwań. Przepisy prawa nie przewidują jednak żadnego trybu postępowania, w drodze którego realizowana przez organ usługa społeczeństwa informacyjnego miałaby być modyfikowana na żądanie użytkownika - okoliczności sprawy wskazują, że taka rola przypada skarżącej. Jednocześnie pełnomocnik organu podkreśliła, że czynności podejmowane w powyższym zakresie przez organ nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata (w tym do skarżącej). Obowiązek organu ma charakter ogólny i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych, dlatego też brak jego realizacji przez organ nie może być przedmiotem skutecznego żądania stwierdzenia bezczynności.

Zdaniem pełnomocnik organu, niezależnie od powyższego, skarga zasługuje na odrzucenie również na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej, jako że formułowane w niej żądania skarżącej, podobnie zresztą jak i żądania wniosku z dnia 27 marca 2023 r., do którego skarga ta się odnosi w swej istocie, nie stanowią żądania udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. W ocenie pełnomocnik organu, rzeczony wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jaki wnosi się na podstawie art. 10 w zw. z art. 13 u.d.i.p., ponieważ przede wszystkim jego przedmiotem nie jest żądanie dostępu do informacji publicznej, która nie byłaby udostępniania przez organ w trybie bezwnioskowym na stronie BIP Urzędu, ale żądanie wprowadzenia dodatkowych usług przeglądania i pobierania danych przestrzennych w ramach prowadzonego przez organ systemu usług danych przestrzennych oraz polemika z organem co do sposobu zapewniania przez niego dostępu do zasobów tego systemu w oparciu o treść art. 9 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Ze skargi wynika wprost, że przedmiotem żądania skarżącej nie jest jako taka informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bo skarżąca nie kwestionuje jej udostępniania przez organ, ale nakazania organowi określonego przez nią sposobu udostępniania informacji, jej właściwości w postaci zapewniania dostępu do informacji podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych. Tymczasem przepisy u.d.i.p. wśród uprawnień kształtujących dostęp do informacji publicznej wskazanych w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., ani też wśród trybów i form określonych w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. nie przewiduje takiego instrumentu prawnego, który zapewniałby uprawnionemu zainicjowanie zmian w sposobie czy formie prezentowania treści na stronach internetowych i systemach informatycznych prowadzonych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, który zresztą tę informację udostępnia na zasadach i w trybie określonych przepisami prawa, do których odnosi się art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Owe zasady i tryb dostępu określają właśnie przywołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej, które w analizowanym zakresie nie przewidują żadnych uprawnień indywidualnych pozwalających jednostce na ingerencję w sposób i zakres prezentowanych informacji. Tym samym i na gruncie przepisów u.d.i.p. przedmiotowa sprawa nie ma indywidualnego charakteru na skutek złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, ponieważ po pierwsze wniosek w sprawie niniejszej w swej istocie nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, po drugie zaś w tym przypadku informacji będących danymi przestrzennymi zastosowanie ma rzeczony art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który sam w sobie nie przewiduje żadnych uprawnień indywidualnych (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 1 marca 2023 r., II SA/Lu 137/23).

W dalszej kolejności pełnomocnik organu wyjaśniła, że podobnie i odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. W przedmiotowej sprawie chodzi bowiem o dostęp do informacji sektora publicznego o charakterze generalnym i powszechnym, realizowany w trybie bezwnioskowym, w zakresie wynikającym z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641 z późn. zm.). I w tym zakresie wykonywanie obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza możliwość skarżenia działania organu w zakresie realizacji tych obowiązków (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 28 lutego 2023 r, II SA/Lu 141/23).

W ocenie pełnomocnik organu, w świetle powyższych ustaleń zarzut bezczynności organu formułowany przez skarżącą nie dotyczy aktu lub czynności, które miałyby postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, nie dotyczy aktu lub czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej lub skierowanej do konkretnego podmiotu, nie dotyczy uprawnień przyznanych skarżącej przepisami prawa ani też wykonywania skorelowanych z takimi uprawnieniami obowiązków. Nie istnieje tym samym ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez skarżącą (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31).

Pełnomocnik organu zwróciła uwagę, że w przypadku skarżącej brak jakiejkolwiek sprawy administracyjnej w powyższym znaczeniu, brak także uprawnienia określonego przepisami prawa materialnego lub procesowego, które przyznawałyby skarżącej prawo do "żądania niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej z danych przestrzennych dotyczących przystąpień do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujących planów miejscowych, poprzez usługę przeglądania WMS i usługę pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego" oraz żądania "niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych", a w tym zakresie właśnie skarżąca zarzuca organowi bezczynność i żąda nakazania podjęcia przez organ działań.

Pełnomocnik organu oceniła, że w niniejszej sprawie skarżąca nie ma żadnego uprawnienia o charakterze indywidualnym, jakie organ obowiązany byłby zrealizować w zakresie jej żądań wysuwanych we wniosku z 27 marca 2023 r. oraz w skardze na bezczynność będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Nadto pełnomocnik organu podkreśliła, iż oczywiste jest, że każda działalność zawodowa wymaga ponoszenia związanych z nią nakładów, które wielokrotnie zapewne były mniejsze, gdyby przepisy prawa przewidywały konstrukcję indywidualizowania na żądanie sposobu zapewniania dostępu do różnego rodzaju informacji pozostających w dyspozycji organów władzy publicznej. Takich rozwiązań jednak nie ma, choć przedstawiciele wielu zawodów zapewne mogliby postulować uzyskiwanie informacji lepiej, szybciej czy taniej. Wszystkie te względy przemawiają za oddaleniem skargi.

Pełnomocnik organu podniosła także, że skarga w sprawie niniejszej powinna zostać oddalona z tego względu, że skarżąca ewidentnie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik organu dodała, że po pierwsze mylnie określa swoje żądanie mianem wniosku o dostęp do informacji publicznej, choć pismo z 27 marca 2023 r. w swej istocie nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z treści tak zatytułowanego pisma wynika, że jego celem jest zmuszenie organu do tego, by zapewniał realizację usług udostępniania danych przestrzennych w sposób określony przez skarżącą, postulowanie dokonania zmian, polemizowanie ze sposobem prezentowania i zakresem udostępnianych przez niego treści udostępnianych w ramach zapewniania usług danych przestrzennych, czy formułowanie zarzutów wobec organu.

Po drugie – zdaniem pełnomocnik organu - nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącą wiąże się z próbą wykorzystania tej instytucji wyłącznie dla własnych interesów, sprowadzających się do oferowania w oparciu o uzyskane dane publiczne usług, w tym wytwarzania produktów lub usług oraz próbą wymuszenia na organie dostosowania świadczonych przez ten organ usług danych przestrzennych do modelu biznesowego, w jakim działa skarżąca.

Pełnomocnik organu wskazała, że po stronie organu nie może być mowy o bezczynności także na gruncie u.d.i.p.. Po pierwsze organ dochował 14-dniowego terminu wymaganego przepisem art. 13 u.d.i.p., po drugie odniósł się do materii, której dotyczyło pismo skarżącej, po trzecie treść pisma była adekwatna do żądań skarżącej, które faktycznie niewiele miały wspólnego z żądaniem dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym przewidzianym w u.d.i.p., a mimo to organ odniósł się do sprawy merytorycznie, nie poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że wniesione pismo w istocie nie jest żądaniem dostępu do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., ponieważ żądanie uruchomienia usług zapewnianych powszechnie on-line w określonym standardzie nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej na wniosek o dostęp do informacji publicznej wnoszony w trybie u.d.i.p..

Pełnomocnik organu zwróciła także uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a dostęp do niego jest zagwarantowany w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), co zważywszy na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., powoduje, że zapewnianie dostępu do prawa miejscowego, które samo w sobie jest informacją publiczną, odbywa się w sposób inny niż żądania wnioskowe, bo uchwały w tym przedmiocie publikowane są w wojewódzkich dziennikach urzędowych i to za ich pośrednictwem realizowany jest ten dostęp (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1).

Pełnomocnik organu przytaczając argumentację wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jakichkolwiek podstaw do orzeczenia wobec organu grzywny lub przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej zasądzenie na swoją rzecz wnosi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego polegająca na niezałatwieniu sprawy w terminie.

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Kleszczów z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 2 u.d.i.p. oraz ustawy o p.z.p., informacji publicznej dotyczącej przystąpień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz danych dla obowiązujących planów miejscowych poprzez usługę pobierania (usługa WFS), o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o i.i.p.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2023 r., II SAB/Bd 165/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Jak stanowi art. 67a ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p. organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy o i.i.p. Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów: 1) planów zagospodarowania przestrzennego województwa; 2) studiów; 3) planów miejscowych; 4) miejscowych planów odbudowy; 5) miejscowych planów rewitalizacji. Stosownie do art. 67c ust. 3 ustawy o p.z.p. organy, o których mowa w art. 67a ust. 1 ustawy o p.z.p., udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy

o i.i.p. Natomiast art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o i.i.p. stanowi, że organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi:

1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych;

2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych;

3) pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2020 r. poz. 1916) określa:

1) sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych, uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach danych przestrzennych;

2) zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego (§ 1 rozporządzenia).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wójt Gminy Kleszczów pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącą, że dane wskazane we wniosku dostępne są na geoportalu gminy gminy Kleszczów pod wskazanym adresem, co gwarantuje bezpośredni dostęp do danych o planie i studium w zakresie wymaganym przez podane przez skarżącą przepisy prawa. Wójt Gminy Kleszczów wskazał także adres do zakładki "MPZP - mapy wektorowe >Rejestr<" na stronie "geoportalu gminy", gdzie znajduje się rejestr planów miejscowych, baza aktów planowania przestrzennego wraz z uchwałami o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych - APP, metadane zbioru oraz regularnie aktualizowane wszystkie zmiany w zakresie planowania przestrzennego na terenie gminy Kleszczów. Ponadto poinformował, że zbiór danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został zgłoszony do ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych oraz, że zgłoszono usługę WMS z podaniem adresu URL. Wójt Gminy Kleszczów stwierdził także, że zgłoszony adres usługi przeglądania WMS działa prawidłowo na geoportalu krajowym. W ocenie skarżącej odpowiedzi Wójta Gminy Kleszczów są niezgodne ze stanem prawnym:

1) sformułowanie "bezpośredni dostęp" do zbioru danych przestrzennych został określony w art. 9 ust 3 ustawy o i.i.p. i polega on na świadczeniu usługi pobierania WFS - Web Feature Service [ISO 19142], a nie udostępnianiu danych na geoportalu gminy, a zatem – w ocenie skarżącej - twierdzenie organu o zapewnieniu bezpośredniego dostępu do danych jest nieprawdziwe;

2) dostęp do danych poprzez "geoportal gminy" nie jest sposobem nakazanym prawem na zapewnienie dostępu do informacji publicznej o danych przestrzennych dla obowiązujących i tworzonych aktów planowania przestrzennego. Sposób udostępniania danych przestrzennych dla zbioru określa art. 67c ust. 2. ustawy o p.z.p., natomiast sposób udostępniania tworzonych danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego został określony art. 67c ust. 3 ustawy o p.z.p., a zatem link do "geoportalu gminnego" nie stanowi – zdaniem skarżącej - sposobu udostępniania informacji publicznej, o którą wniosła;

3) z odpowiedzi wynika, że organ posiada rejestr aktów planowania przestrzennego. Udostępnianie danych przestrzennych w sposób inny, niż nakazany prawem jest w istocie brakiem udzielenia informacji. Przepisy w tym zakresie są jednakowe dla wszystkich krajów UE i udzielanie informacji w inny sposób powoduje, że stają się one bezwartościowe, a zatem w ocenie skarżącej, takie udostępnianie nie zapewnia wymaganej harmonizacji i interoperacyjności;

4) nie wnosiła o udzielenie informacji na temat zgłoszenia zbioru do Ewidencji;

5) zarzuciła organowi brak zapewnienia dostępu do informacji przez usługę przeglądania WMS i przytoczyła dowód w postaci zrzutu ekranu, a organ nie odniósł się do zarzutu stawianego we wniosku i podał w odpowiedzi ten sam adres usługi WMS, który pokazała na pierwszym zrzucie ekranu w jej wniosku, w ocenie zatem skarżącej można jedynie przypuszczać, że usługa WMS organu udostępnia informacje, które określa załącznik nr 1 do rozporządzenia a.p.p., bo niestety takich informacji nadal tam nie udostępniono, co, jej zdaniem, udowodniła w dalszej części skargi.

Skarżąca podniosła, że na dzień składania skargi organ nadal nie udostępnia informacji publicznej zawartej w danych przestrzennych dla obowiązujących oraz tworzonych aktów planowania przestrzennego, co jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej.

Sąd nie może jednak oceniać tych okoliczności przez pryzmat przepisów u.d.i.p. albowiem przepisy te – z uwagi na istnienie ww. regulacji szczególnych oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – nie znajdują w tym przypadku zastosowania.

Należy odnotować, że wielokrotnie już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych na skutek skarg A.W., które to skargi były odrzucane (por. m.in. postanowienie WSA w Lublinie z 22 lutego 2023 r., II SA/Lu 89/23, CBOSA, postanowienie WSA w Szczecinie z 24 kwietnia 2023 r., II SA/Sz 309/23, CBOSA, a także orzeczenia przywołane w odpowiedzi na skargę) była kwestia zaskarżalności nieprawidłowej zdaniem skarżącej realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Sądy jednolicie przyjmowały, że udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca oparła swoje żądanie udostępnienia danych na przepisach u.d.i.p. Samo jednak powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżąca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Nie można także zgodzić się z poglądem, że kwestia dostępu do zbioru danych jest uregulowana tylko częściowo i dlatego należy stosować w tym przypadku także przepisy u.d.i.p. Należy zauważyć, że skarżąca sama w punkcie 3) wniosków skargi żąda stwierdzenia, że Wójt Gminy Kleszczów dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają przepisy art. 67a-67c ustawy o p.z.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o i.i.p. Wobec wyczerpującej regulacji w tym zakresie (w przepisach ww. ustaw, a także powołanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym), przepisy u.d.i.p. nie podlegają w tym przypadku zastosowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.

O zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie

art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

is